《城镇开发边界管理办法（征求意见稿）》起草说明

起草背景

2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》，明确了城镇开发边界等控制线的基本内涵、划定要求和矛盾协调规则。今年党的二十届四中全会提出，要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。

为贯彻落实党的二十届四中全会和中央城市工作会议精神，在2023年印发出台的《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）基础上，自然资源部通过实地调研、专题座谈等，积极跟踪和总结各地实践中遇到的问题和建议，进一步补充完善相关管理措施，研究制定了《城镇开发边界管理办法（征求意见稿）》。

主要内容

《管理办法》贯彻落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署，充分衔接已有制度文件，积极回应地方诉求，立足各级国土空间规划全部批准进入实施阶段的要求，围绕城镇开发边界划定、实施、调整和监督等全链条全流程优化制度设计，全文共分为19条。

第一条到第三条为总则部分。主要包括制定目的、概念定义、作用、职责分工、适用范围等内容，强调城镇开发边界要发挥防止城镇无序蔓延、完善城镇功能、提升空间品质的政策作用，一经批准必须严格执行。

第四条到第六条为划定部分。主要包括城镇开发边界划定原则和层次，强调城镇开发边界划定要坚持正向约束和反向约束相结合，守住资源安全底线，设置扩展倍数，框定城镇开发边界范围内的增量用地规模；明确各级政府的事权，上下联动最终在县级（市辖区）层面具体划定各类城镇、开发区的城镇开发边界。

第七条到第十一条为实施部分。主要包括城镇开发边界内外城镇建设活动的管理，强调要细化边界内的规划分区和用地布局安排，依据规划做好城镇建设用地时序安排，严格边界外的城镇建设准入，不得进行集中城镇建设，仅允许安排对选址有特定要求的独立城镇建设用地，改进土地征收成片开发，促进规划实施和土地高效利用。

第十二条到第十六条为优化部分。主要包括允许根据经济社会发展实际情况，对城镇开发边界进行局部优化，更好保障国家和省级重大战略实施、重大项目建设等需求。强化政策支持，推动历史围填海遗留问题处理、保障国家能源化工产业基地建设空间需求、推动城乡建设用地空间布局优化。强调局部优化要加强区域统筹，优化空间资源配置。要求城镇开发边界变化数据应当及时汇交上下贯通。

第十七条到第十九条为监督部分。主要包括在自然资源管理和国土空间规划“一张图”上做好城镇开发边界实施、评估、监督等全生命周期管理，明确省级自然资源主管部门要严明工作要求，可制定本行政区域内城镇开发边界管理的实施细则。