我是昆明市土地交易中系中心的工作人员，作为国土资源系统的一员，在学习6月25日公布的21号令时感到十分高兴，21号令为我们今后的工作明确了方向，规定了细节，让我们对今后的工作充满了信心。

    但结合我们土地交易中心的工作，我对21号令中的第16条规定感到有些困惑，因为该条规定为某些经营性建设用地的出让留出了不通过公开招、拍、挂的出路。

    例如：某个房地产公司通过出资入股的方式兼并一个工业企业，对该企业以出让方式获得的工业用途的国有土地使用权进行变更登记，或者对该企业以划拨方式获得的工业用途的国有土地使用权补办协议出让，然后通过城市规划部门批准对土地用途进行变更，调整为住宅用地进行房地产开发，按21号令第16条的规定：该房地产开发公司只需要重新签定土地使用权出让合同或者变更协议并办理变更登记，即可获得经营性土地使用权，不需要通过公开招、拍、挂。

    在我的工作实践中了解到自从11号令颁布实施以来，不少房地产公司都在以兼并、合作、入股等等方式与各类企业私下转让土地使用权，以回避经营性土地使用权的公开招、拍、挂。而21号令第16条规定的内容使经营性土地使用权的获得有了另外的渠道，存在着暗箱操作的可能，这对土地有形市场的建设是一个较大的冲击。

    对此我很冒昧的给您发这个邮件，想获得部里的指导，让我们在今后的工作中能准确把握政策。既做好国土资源管理工作，又为社会经济的发展做好服务。

    盼复！

昆明市土地交易中心

汤汉莹

2003年6月26日

答复：

    汤汉莹同志：您好。

    您所担心的问题，是我们在起草21号令的过程中曾经反复研究过的难点问题之一。对以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，在将其原有的工业用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途时，其土地使用权如何处理，既涉及到如何防止经营性用地通过改变用途规避招标、拍卖或者挂牌，又涉及到对以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，其土地合法权益的保护问题。21号令第16条的规定，正是在权衡了这两方面的要求后做出的规定。

    《城市房地产管理法》第十七条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”同时，《城市房地产管理法》第十九条进一步明确规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回”。《城市房地产管理法》的这一系列规定表明，土地使用者以出让方式取得的土地使用权，其性质是一种财产权，其合法权益受法律保护。在出让合同约定的使用年限届满前，任何单位和个人包括出让方，都不能任意剥夺或者收回。在土地使用者将原有的工业用途改变为商业、旅游、娱乐或者商品住宅等经营性用途时，如果允许出让方收回原有的土地使用权重新招标、拍卖或者挂牌，就违背了《城市房地产管理法》的有关规定，不利于保护土地使用者的合法权益。

    在注重保护土地使用权合法权益的同时，为了有效防止国有土地资产的流失，21号令第16条要求土地使用者在将工业用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途时，要取得出让方和市、县人民政府城市规划主管部门的同意，还要按照变更后的用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金。这些监管措施，会一定程度地防止经营性用地通过改变用途规避招标、拍卖或者挂牌，同时又有利于减少国有土地资产的流失。

国土资源部法规司 魏莉华