茹小斌

（北京市国土资源局宣武分局）

    政府盘活土地资产，通过土地储备垄断一级土地市场是指由土地储备中心或政府成立的国有资产公司向银行融资，专项用于拆迁安置居民住房和企业生产，完成城市土地拆迁后，再通过熟地招标和拍卖收回投资。其优势主要有：

    1、有利于全区危改项目资金平衡。比如北京市宣武区现有可开发用地7.33平方公里，其中危改小区约3.17平方公里；其他存量用地约4.16平方公里。地价按10000元/平方米计算，则总地价为733亿元；按8000元/平方米计算，则总地价为586亿元。按拆迁约6万户居民，支付补偿款25万元/户计算，共需拆迁补偿费150亿元；拆迁单位支付补偿款按7000元每平方米计算，约好291亿元，两项合计为441亿元。也就是说，地价除支付拆迁补偿款外还有足够的市政设施建设资金，全区的危改能够做到资金平衡。当然，对于部分地区，如大栅栏风貌保护区的改造建设做到资金平衡是较困难的。通过土地储备，垄断一级土地市场可以做到“以肥补瘦”。

    2、可以解决危改拆迁启动资金问题。目前，危改难的主要问题是资金问题，而从事危改的多数开发商都是通过各种关系从银行贷款。银行贷款给土地储备中心或政府的国有资产风险小，又有保证，特别是“两街六区”的建设可以通过银行融资统一拆迁，再按规划招标、拍卖土地使用权，收回拆迁成本。同时也可以通过多渠道广泛从社会上融资，如股份制经营、上市公司、居民和职工参股等形式。

    3、可以加快拆迁进度。比如，北京市宣武区目前大多数危改片已名花有主，但有的项目多年来一直未启动，其原因是多方面的：一是资金问题，开发商没有足够的经济实力，也无能力从银行融资。二是部分开发商处于观望状态，关心整个项目能赚多少钱及资金回收期问题。三是有的开发商并没有足够实力搞开发，而是想通过买空卖空方式搞土地一级开发。“没有下家我不拆，找到下家给了钱我再开始拆迁”。如果政府能从银行融资先把居民拆迁安置了，再通过熟地招商引资来收回成本，必然能加快全区的危改进程，也能促进开发商加快危改拆迁进度。

    4、有利于招商引资。传统的招商引资是按规划用途由开发商自行完成拆迁，交纳土地出让金后开发建设。开发商由于担心拆迁成本难以估计，拆迁时间和难度难以预料，因而严重影响了投资决策。如果政府垄断土地一级市场，统一拆迁后再招商引资，必然能够吸引有实力的开发商来开发建设。

    5、有利于做好居民拆迁工作，保持社会稳定。目前拆迁工作中存在开发商不规范操作的行为，想办法降低拆迁成本，所聘拆迁公司人员素质低，引发了大量矛盾，造成了居民对危改拆迁产生敌对情绪。如果按19号文回迁，拆迁公司工作人员在房屋朝向、面积等方面对居民有欺骗行为，回迁时容易引发社会不稳定因素；待拆迁公告期过后，还剩下20—30%的拆迁户等待政府裁决、强拆，影响了党和政府在人民群众心中的形象。其本质原因是开发商与被拆迁居民所共同追求的都是“利益”。如果政府统一拆迁，一定能够做到规范操作，在追求经济利益的同时兼顾社会效益，在资金许可的情况下，对困难群体适当照顾或提供实物（现房）安置。必然能够得到居民对危改拆迁的支持和理解。

    6、有利于减少住宅用地，保持适当比例的经营性用地，促进区域经济的可持续发展。开发商的目的是追求利益的最大化和最快化。其直接表现是住宅资金回收快，而公建投资大，资金回收期长。政府要做到保持区域经济的可持续发展，保持适当比例的经营性用地，保证财政收入稳步增长。发挥土地储备，政府垄断一级土地市场，政府就可以根据土地规划用途严格招商引资。如果暂时没有投资商，宁可将土地暂时储备起来，也不能盲目扩大住宅用地的比例，而导致若干年后宣武区没有可利用的土地资源。

    7、有利于国有资产保值增值。土地资产是国有资产的一个重要组成部分，与其它国有资产一样，也面临着保值增值的问题。长期以来，在计划经济的影响下，采用协议出让方式、政府固然可以取得一定的收入，但是更多的土地增值收益却流入开发商或原土地使用者的手中，而作为国有土地所有者的政府却获得不多，无形中造成了国有资产流失。实行土地储备、政府垄断一级土地市场，不仅有效地防止了国有资产流失，而且有利于实现国有土地资产的保值增值。

    8、有利于分清政府和市场主体在危旧房改造中的职责界线。危旧房改造的目的：一是改善居民的居住环境；二是搞好城市建设；三是改善城市功能，促进经济发展。在经过10年左右危改后的今天，实践证明，危改拆迁，改善居民的居住环境，是政府的职责，拆迁后的土地用途也应由政府根据经济、社会发展的需要，通过规划来控制，保持居住用地和经营性用地的适当比例。而具体居住用地盖什么样的房子，经营性用地是开发商场还是开饭店，则由市场来决定。这就决定了土地储备和垄断一级土地市场是政府的职责，之后的事情应该交给市场去解决。

    9、有利于危改后的城市管理工作。近几年的危改小区，开发商以危改成本高为理由，不按规划实现小区的基础设施，使后期的物业管理非常困难。如部分小区没有路灯、绿地，房屋存在质量问题，入住居民长期不交水电费等问题。通过土地储备和垄断一级土地市场，可以明确危改与开发之间的经济利益关系，即明确政府与开发商之间的经济利益关系，使各项基础设施按规划建设到位，为后期的城市管理打下良好的基础。

    总之，要实现区域经济的可持续发展，就必须在思想意识上实现城市资产作为公共资产到可经营性资产的转变；城市建设作为市政公用事业到资本经营的转变；城市政府作为城市资产所有者到经营者的转变。政府应当明确城市本身就是巨大的资产，可以通过经营使其产生经济效益，整合各类资源，降低城市运作成本，这样既有利于提高城市收益，又有利于形成城市建设的良性循环。