张晓玲

（中国土地勘测规划院）    

    最近，笔者在中央农村土地征用问题专项工作小组参与督导某经济技术开发区群体性上访问题的过程中，发现开发区面积这样一个看似十分简单的问题其实并不简单。比如，该开发区的面积究竟有多大说法颇多，让人听了一头雾水：（1）据国土资源部公告，经国家有关部委联合审核，该开发区已名列通过规划审核的开发区之列，审核公布的规划面积为10平方公里；（2）据地方政府的正式说法，开发区面积已突破最初国务院批准的10平方公里的规划面积，扩展至省级开发区的17平方公里，即总面积为27平方公里；（3）当地政府内部网站称，开发区面积为51平方公里；（4）据群众反映，开发区在实际开发中执行的是省级开发区的面积，即30平方公里；（5）据群众反映，1995年省政府发文调整了开发区部分范围，实际扩区约20平方公里，即约50平方公里；（6）据地方政府的正式说法，1995年省政府发文调整了开发区部分范围，调整后的面积比原有面积扩大了2.08平方公里，即29.08平方公里；（7）据群众反映，开发区管委会与所在市辖区政府违规设立合作园区，扩大的开发区的范围约14平方公里，因此，开发区面积达约64平方公里；（8）地方政府对外招商引资，称开发区面积112平方公里。

    在督导和实地调研过程中，虽然我们最终也没有弄清楚该开发区的实际面积，但地方政府在开发区的用地管理上违规操作，千方百计扩大开发区范围，却是一个不争的事实。归纳起来，地方政府的操作手法主要有：

    1、扩大国家级开发区政策适用范围

    1992年10月经该开发区所在省人民政府批准设立了省级开发区，规划面积为30平方公里；1993年4月经国务院批准设立了国家级经济技术开发区，规划面积为10平方公里（位于省政府批准的30平方公里范围之内）。该开发区在实际用地中执行的是省级开发区面积，即利用国务院和省政府批复的开发区规划面积之差，擅自扩大了国家级开发区的政策适用范围。

    2、借调整开发区范围扩大面积

    1995年，省人民政府批准对该开发区内约4.12平方公里的范围进行了调整，批文中明确：调整后的开发区规划面积仍为30平方公里。中央专项工作小组在督导过程中要求对省政府文件中涉及的范围进行量算，当地政府回函说明，量算结果调整部分的面积不是4.12平方公里，而是6.20平方公里，比原有范围多出2.08平方公里。

    3、通过建立合作经济园区扩大开发区范围

    2003年4月经当地市级政府批准，该开发区管委会与本市另一区人民政府共同建设经济合作园区（占地面积共13.97平方公里），纳入开发区开发建设范围。并规定合作园区的基础设施建设、规划、土地审批等由开发区统一管理，并享受国家级开发区的各项优惠政策。这实际上是通过建设合作经济园区扩大了开发区的实际范围。

    4、以“代管”方式扩大开发区管辖范围

    2000年7月，当地市级政府将开发区附近的5个村交由开发区代管。在实地调研中，笔者了解到，其中一个被代管的村面积为6平方公里，如此推算，实行代管之后，开发区管辖面积扩大了25－30平方公里。
该开发区的案例表明，我们在国家层面上掌握的数据与实际数据相差甚大，其背后的问题值得我们深思。为此，笔者对目前开发区用地管理提出以下建议：

    第一，严格规范地方政府行为。事实表明，各地开发区在促进招商引资、推动地方经济发展方面有着十分重要的地位，被当地政府看作是地方的经济增长点，再加上土地经营和出让过程中的巨大收益，各级政府往往会想方设法扩大开发区用地范围，甚至不惜违背法律法规和国家政策。因此，要真正管理好开发区用地，必须在现行法律制度框架下，严格规范政府行为。各级政府应增强法制观念，增强依法行政意识，在法律框架内行使行政权力。同时，要按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的要求，对地方政府违法征占土地问题，要严格依法查处，并追究相关责任人的责任。

    第二，以用途管制为核心。开发区用地管理应由规划审核、扩区审批转向以土地利用总体规划和用途管制为核心转变。国土资源部目前对各类开发区进行规划审核的办法十分严格，但从该开发区的实践来看，开发区实际用地情况与审核情况相去甚远，严格的审查和审批并没有起到控制开发区扩展的作用，我们所能见到的有关该开发区面积的信息，已变成地方政府和中央政府之间一场极不严肃的数字游戏。这就需要对目前开发区用地管理模式进行反省。笔者认为，开发区管理应以用途管制为核心。与城市其他功能区一样，国土资源部门对开发区土地的使用应严格按照土地利用总体规划确定的用途，牢牢把好农地转用审批关，并实行严格的土地利用计划。与之相比较，对开发区面积大小或管辖范围大小的管理，可以不那么重要。

    第三，加快长效机制的制度创新。开发区用地管理中存在的问题，反映出我国土地制度和政策存在严重缺陷，迫切需要加快制度创新的步伐。建议国土资源部就如何加强土地利用规划管理和用途管制，如何遏制地方政府在土地开发和利用中的利益冲动形成合理的土地收益分配格局，如何加快征地制度改革步伐建立符合社会主义市场经济要求的新型征地制度等问题加强研究，大力推进土地制度和政策创新，力争早日形成严格土地管理的长效机制。

    当然，根本出路还在于，各地特别是各级政府要切实树立科学发展观，改变目前片面追求GDP增长、片面追求政绩工程的做法，同时需要社会各界共同为之不解地努力。