侯应标

（云南省西畴县国土资源局）

    土地收购储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项制度创新，目前还没有专门的法律或法规对其进行规范，致使土地储备制度的法律支撑条件不完善。如在《西畴县土地储备管理办法》中，规定对城区土地实施统一收购储备。有人就会问：在市场经济条件下，政府凭什么限制原土地使用者转让土地？土地转让后政府同样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地？有什么依据？等等。对这些问题，从现行的法律法规中确实是难以找到具体确切的依据。1999年1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权也没有明确规定。鉴于此，加快土地收购储备法制建设就极为迫切。首先，土地资产价值巨大，其经营运作必须有相应的法律法规进行监督。如云南省西畴县旧城改造，共拆迁300个单位、居民和房改房住户，面积74.5亩。纳入土地储备中心可出让土地13600平方米，通过开发整理，并实行拍卖、挂牌方式出让，已出让155宗，面积12470.05平方米，收取出让金1946万元。所收取的土地出让金全部用于拆迁补偿、广场建设和基础设施建设，建成了占地40亩的北回广场。土地收购储备制度的实施，使政府获得了巨大的增值收益，成为经营城市的手段，增加财政收入的良好途径。但对土地储备过程中创造的巨额增值收益如何进行支配和管理，缺乏法律的规范。其次，土地储备具有法律性、专业性强等特点，必须有专门的法律法规进行指导和规范。土地储备涉及面广，包括土地、房地产、城市规划、金融等方面，要求从业人员具有全面综合的相关知识。整个收购储备过程包括选择地块、洽谈、收购、征地或拆迁补偿、开发整理、规划、出让等，操作十分复杂，且整个过程都蕴涵着巨大的风险。土地资产价值量大，而收购资金一般都来自于银行贷款，背负着沉重的利息负担。加之房地产的发展受到经济发展、人口、政治、社会文化、法律制度以及国际局势发展等各方面的影响，具有周期性波动变化，房地产及土地价格有涨有落，土地储备中心面临极大的风险。故此，必须有专门的法律法规来进行指导和规范。第三，土地储备后果具有社会性，其影响关系重大，必须加快法制建设。土地储备的目的是加强政府对土地市场的宏观调控，使之趋于理性发展，但其实施后果却未必如人所料。如政府垄断土地一级市场，一方面削弱了存量土地使用者的自由处分权，不利于土地市场的发育，同时也会造成某些土地使用者与政府之间的矛盾与磨擦；另一方面，供地权高度集中，使房地产市场的风险也高度集中。地方政府从自身的利益出发，往往希望获得较高的土地增值回报，这样极易造成土地市场的供给不平衡，导致房地产价格快速上涨，而价格上涨过快又会刺激房地产投机盛行，导致房地产价格进一步暴涨，从而间接损害了广大群众的利益。综上所述，国家必须站在整体利益、长远利益、大众利益的角度对土地储备进行立法，用法律法规来规范和约束地方政府的土地储备行为，尽量减少和避免土地储备制度的负面效应。笔者认为，土地收购储备法制建设应从以下几个方面加以规范：

    1、规范土地收购储备的概念、内涵、性质和对象范围；明确土地收购储备机构的性质和地位权利等。

    2、规范土地收购储备运作方法与管理制度，包括：（1）规范土地收购储备的运作程序及方法；（2）规范土地收购补偿费的确定方法及支付方法；（3）规范已储备土地的拆迁整理管理制度，如对已储备的土地应由谁执行拆迁，是土地储备中心还是企业，如果是企业，则应以何种方式交由企业，以及企业取得储备土地整理业务的必要资质等；（4）规范储备土地的出让方法，即储备土地应以什么方式出让，以招标拍卖挂牌几种方式，还是以其中某一种方式。

    3、规范土地储备资金的运作管理办法，对土地储备资金的取得渠道、资金的运作与管理，土地储备中心贷款的数额与力度，以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束。

    4、建立土地储备人员考核制度。由于土地储备的专业性、复杂性及其后果的社会性、影响的严重性等，必须从人的因素把关，有必要建立从业人员考核制度，考核内容应涵盖土地、房地产、城市规划、经济管理、行政管理、金融等专业知识及相关法律知识，考核合格者才给予从业资格。

    5、建立土地储备的监督制度。土地储备严格说来是一种行政行为，如果没有有效的监督制度，则这种行政权力很有可能被放大、被滥用，因此必须明确土地储备的监督机构及其可采用的监督措施；明确行政责任的处分权行使机构；建立土地储备成效的监测与考察制度，要通过有关指标监测土地储备的成效，并对土地储备机构的主要责任人进行考察等。

    6、建立土地储备制度的法律责任制度，明确违反土地法律有关条文的法律责任，明确违法的处分权、处分力度、处分标准以及相应的执行机构。