汪秀莲

（中国土地勘测规划院）

    土地税制改革是一个见仁见智的问题，笔者提出的总体思路如下：

    一、指导思想

    土地税制改革总的指导思想是：按照社会主义市场经济体制的要求，朝着有利于促进经济增长方式转变和整个国民经济协调发展的方向，改革完善土地税制，鼓励土地流转，促进土地市场的健全和发展；配合土地使用制度改革，逐步纠正国有土地无偿使用的做法，提高土地保有环节的税负，建立资源占用的经济约束机制，促进土地合理开发和有效利用；按照“宽税基、低税率、少成本、简程序、严征管、重处罚”的思路，继续完善现行土地税收制度，强化土地税收管理，推进土地税收立法，完善土地税法体系，适当调整税制结构和税负结构，扩大税源基础和税收覆盖面，合理划分税种，合理开征新税；逐步规范土地收益分配制度，正确处理好土地的所有者、开发者、使用者、转让者之间的利益关系，加强税收征管，增加财政收入，收好用好土地利益；本着先易后难的次序，分期分步实施改革，以促进土地资源的合理配置和有效利用为优先目标，逐步建立起适应社会主义市场经济体制和经济可持续发展战略需求的较为完善的土地税收制度。

    二、遵循原则

    借鉴国际惯例和经验，结合国内实际，我国土地税制改革应遵循的原则是：

    1．应按照社会主义市场经济发展的客观要求优化土地税制结构，依照法制、公平、规范和效率的原则确立土地税种和设计土地税制要素。土地税制要简明，要便于执行和操作，要有利于征收管理。要注意各税种之间的合理分工、相互协调和相互补位，减少职能的重叠和冲突。

    2．必须服务于可持续发展目标。要切实保护耕地、集约利用土地、合理配置土地资源、防止土地投机、实现可持续发展目标，就应充分发挥好税收杠杆的调控功能，使土地税收制度符合可持续发展的要求，成为促进生产、生活、生态协调发展的重要手段。

    3．应与国家经济体制改革和财政体制的改革协调一致。同时，应明确土地税制改革的目标和任务，使近期目标与中、长期目标相结合。

    4．要考虑税制体系的持续性。对现行土地税收制度的局部改革和调整是必要的，最好不要对土地税制进行“彻底革命”。

    5．注意与国际惯例接轨。土地税制结构设计、税种配置、政策取向等，要全方位地适应开放经济环境的要求，在充分考虑国情的前提下，尽可能做到与国际惯例接轨。

    6．要有利于调动中央、地方两个积极性。一方面，要合理划分中央和地方税收立法权，在强化中央宏观调控的前提下，赋予地方政府更多的税收立法自主权，以调动地方政府的积极性。另一方面，通过土地税制改革，壮大土地税收入规模，提高地方税收占税收总额和地方财政收入的比重，为地方经济的快速发展提供可持续增长的财源。

    7．总体把握“宽税基、少税种、低税率”和“重保有、轻流通”的原则。这样做，有利于以税聚财，体现组织财政收入与调控经济并重，有利于规范政府部门收入行为和机制，有利于规范预算管理，有利于减轻企业与农民负担，有利于鼓励不动产的正常流转和调控市场供求关系，有利于强化政府的宏观调控与宏观管理，有利于理顺社会分配关系。

    三、土地税制体系基本框架

    在我国，房子可以是个人财产，个人可以对其拥有完全的财产权；而土地被法律确定为公有财产，个人只有使用权，而无法拥有完全的土地财产权。此外，从国家现有的房、地分设的管理体制来看，也不宜将房、地税合并征收。因此，充分考虑我国有关法律规定、现行的土地制度和房地产管理体制，我国土地税制的改革应建立在房地两税分设的基础上。

    从目前情况来看，我国土地税种设置上点多面全，但存在功能混淆、重复征税等问题，有必要参考国际惯例，科学地设计和规范税种。土地税制结构要简化、易行，按取得、保有、转让三个环节设计土地税种，取消与市场经济形式不符，不利于经济顺利发展的土地税种，设置内外资统一执行的土地税制。通过改革调整，建立起以土地税种为主，其他相关税种为辅的土地税制体系。

    经改革调整以后重新设置的土地税制由3个部分组成： 

    1．土地取得税类。主要包括耕地占用税、契税、遗产税（继承税）。具体改革建议是：调整、完善原来的耕地占用税，将征收范围扩大到对所有农用土地，并根据改造菜地、一般耕地、果园、林地、草地和养鱼池等用地的难易程度制定不同的税率；对房地产的无偿取得新开设遗产税或继承税；保留对房地产取得环节订立的契税。

    2．土地保有税类：主要包括城镇土地使用税、土地荒芜税、土地闲置税。具体改革建议是：调整、完善原来的城镇土地使用税，提高城镇土地使用税税率，按照具体用地类型采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收；新开设土地荒芜税和土地闲置税。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税；对农用土地的闲置，开征土地荒芜税。在征收土地闲置税或土地荒芜税后，去掉土地闲置费或土地荒芜费，以避免重复；城市房地产税是对房屋课征的，应从土地税体系中删除，并入房产税；取消固定资产投资方向调节税。

    3．土地转让税类：主要包括所得税、契税或印花税、营业税、赠与税、土地增值税等。具体改革建议是：修订和完善个人所得税，归并课税项目、提高扣除基数、降低税负、普遍征收；将现行的企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税合并为企业所得税，并规定该税适用于内外资企业，实现土地税制的内外统一；对房地产的无偿转让新开设赠与税；保留对房地产转让环节订立的营业税、契税或印花税；暂停土地增值税，配合国家启动房地产市场的经济政策，暂停除单纯土地使用权转让以外的所有房地产开发项目和存量房销售的土地增值税，停征期可暂定为3-5年。待条件成熟时再复征；取消某些特定目的税，如城市维护建设税、教育费附加等。