赵松

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

    自从“十分珍惜，合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为基本国策之一确立以来，建立和落实最严格的耕地保护制度就已成为中国的发展战略问题。就此，政府和社会各界分别从管理操作和理论分析方面进行了大量的实践探索。迄今为止，我国落实“最严格的耕地保护制度” 的工作重点主要包括了加强土地利用规划、严格用途管制，实行农用地转用审批、改革征地制度等方面。在国家行政主管部门和各级政府积极采取改革措施，并通过行政检察、督查等加强实施力度之后，上述工作确实取得了阶段性的效果。然而，笔者认为，我们的耕地保护工作中往往忽视了对一个主要因素的全面考虑，即耕地的主人——农民自身的意愿。

    诚然，征地改革中的协商、公告、召开听证会等环节是对农民意愿的尊重；提高补偿安置标准、限制征地范围也是对农民权益的保护，是对法制工作的完善和公共行政的规范。但仅有这些，仍不足以从根本上形成保护耕地的有效性、主动性机制。我们是否以一个农民的身份去思考过呢？是否将自己置身于农民的角色去体验人性本能的选择呢。过去，我们常说，农民对土地有着多么多么深厚的感情和热爱，那么今天，在市场和经济利益的召唤下，在一批批新型农民的成长中，这种“热爱”是否“一如既往”呢。农民自身是不是愿意在“热爱土地” 的光环下、在“保护耕地”的国家战略面前，主动放弃经济上的比较利益呢。实际调查表明，在一些经济较为发达的地区，多数农民已经不以农业为主要经济收入，自觉保护耕地的意识大大降低。在许多农村，已有不少青年农民在“守土务农”和“弃农经商”之间选择了后者。2004年，笔者曾经跟随调查组深入江浙一带的农村。调查表明，这些地区，农业收入占农民人均纯收入的比例不足5%。如浙江省永康市芝英镇某村，农民中已基本没人愿意种地，现有的承包土地，有些租给外来人耕种，有些则荒芜长草。其中一村民小组，40户中仅有3人种地，且不愿承包更多土地以进行规模经营。对于政府征地，农民的态度是“只要手续完备，付清足够的补偿费，我们就大力支持”。有些用地企业实力较强，能够给予被征地农民较高的经济补偿，使得不少农民甚至因自己的土地没被征收而认为“没碰上好运气”。在园区清理整顿和撤消园区土地的处置工作中，一些地方政府也遇到了这样的尴尬：农民因出租或被征收土地而获得了“旱涝保收”的“年租金”和进入园区企业务工的机会，而对其“大力支持、拥护”，不愿甚至拒绝撤消用地合同、收回自己的土地。我们不能简单批评农民“素质不高、不支持国家政策、不保护耕地”，试想，如果不用辛辛苦苦、面朝黄土背朝天地从事农业劳动，而通过手中的土地使用权或所有权就能换取生活保障甚至是更好的生活，谁人不愿意呢。分析近年来的农村土地信访事件也可以发现，因征地纠纷引发的信访占较大比例，而其中，农民诉求的焦点或本质往往是补偿安置问题，农民更关注的是自身的经济收入和发展。

    如上所述，保护耕地面临的一个难点在于：耕地的所有者（至少是一部分所有者）在利益选择的过程中，逐步丧失了保护耕地的主动性。一方面，地方政府不能正确认识和处理“快发展”与“严保护”的关系，存在着“重发展、轻保护”，“重工业，轻农业”的倾向，他们在发展地方经济、实现自身利益最大化的驱动下，具有促进农地非农化的积极性，并通过农地非农化完成资本的原始积累；另一方面，随着中央政府保护农民权益要求的落实，征地补偿大幅提高（特别是提高到真正按市场价格补偿后），耕地所有者主体也会由于耕地非农化后带来的巨大升值空间，更愿意甚至会采取“推销”手段，让渡其所拥有的耕地使用权或所有权给企业或国家，当然，前提是“获得满意的经济补偿”。如果真到了这种地步，耕地非农化就成了双方“你情我愿”的一宗交易，中央政府的战略要求必将面临严峻的挑战。

    如何建立一个有生机的、长效的耕地保护机制，笔者认为目前尚无一个从科学理论和我国的实践中均能最佳的答案，也许这种“最佳方案”本来就不存在，毕竟，古典的理性决策论早已被渐近决策和权变观点所取待。在现阶段及将来的一段时期内，至少我们应该重视农民一方主动的利益选择倾向。当然，缩小比较利益的差距，不是要压低征地补偿费用，而是一方面保护被征地农民的合法权益，一方面采取积极措施增加农民从事农业生产劳动的直接或间接收益，改变农业天生不足的劣势状态，使农业种植成为多数农民能够致富和发展的途径之一。既然保护耕地已经成为国家战略要求，是全国人民的安全保障之一，我们就没有理由让农民一方做出牺牲。保护土地的农用状态，给国家和社会带来正外部性效益，但有可能造成直接权利人的经济损失，因此，应该采取补贴等方法鼓励正外部性的产生。例如，效仿一些国家，通过政府出钱购买农地发展权的方式，使得农民因不能将土地投向最佳利用方式而承担的经济损失得到补偿。当然，从经济机制入手保护耕地，并非土地部门一家之事，更需要税收、财政、经贸等各方面政策的支持和协作。这虽然涉及面广、难度较大，但经济机制却往往正是能够顺应人的本性，最大发挥人的积极性的一种机制。