中国土地勘测规划院地政研究中心 卢艳霞

一段时期以来，耕地数量的过速减少，规划用地指标屡屡被突破，这一方面是由于我国的土地利用总体规划的制定和实施在科学性、适用性和可操作性等方面还存在一定的缺陷，忽视了区域发展的非均衡性和特定经济发展阶段农地非农化内在的合理性，使得耕地保护政策的效力与预期目标存在一定的差距，耕地总量平衡难以实现。另一方面是由于区域间利益调节机制没有建立起来。征用农地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，诱使各地区竞相把农地转为建设用地，而不考虑征地后的效益与损失，结果导致了大量圈定“开发区”的行为发生。同时，经济发达地区大量合法和非法的占用耕地也迫使中央政府要求欠发达地区和粮食主产区过多的保护耕地，这就涉及到区域间的公平性，需要建立有效的经济机制，如通过价格、税收等手段调节区域间的利益关系，使用地需求大的地区有地可用，放开经济发展的步伐；使超额保护耕地的地区（粮食主产区）有利可图，找到经济发展的出路。

2004年国家的粮食直补政策以及一系列向种粮农民和种粮地区的倾斜政策，使得2004年粮食产量得到大幅度的提升，农民的收入也有了一定的提高，农民种粮积极性空前高涨。这说明，对耕地保护给予一定的经济补偿，对实现国家的粮食安全，构建和谐社会是有效的也是可行的。当然，我们也应该看到，这次“农业直补”还只是一种单纯的政策性补偿，农民、地方政府对补贴的长期稳定性必然存在不同的预期，长此以往，也需要付出较高的实施成本，容易滋生腐败，最终将影响政策的效果。笔者认为，只有建立长效的耕地保护经济机制，通过政府的监管、市场的运作，才能真正实现耕地保护目标，实现经济社会的可持续发展

1、耕地保护经济补偿的原则和依据

耕地保护经济补偿的总体原则是：效益优先、兼顾公平，促进区域协调发展，为国民经济持续稳定发展和建立和谐社会奠定基础。

整体效益最优原则：包括社会、经济、生态效益最优。社会效益包括国家粮食安全、实现充分就业、人民安居乐业、和谐共处等；经济效益包括农民增产增收、区域经济发展、国民经济整体健康快速发展等；生态效益包括景观良好、生态安全等。

公平原则：粮食保护主产区耕地保护是“外部不经济性”的重灾区，因此，一种具有倾向性的补偿机制作为一种权利交易手段，能显现环境公平和正义。按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内承担普遍的社会义务，当特定主题为大众做了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主题牺牲的不平等性转变为平等。由于补偿时间里在对原来利益重新分配的基础之上的，所以，补偿原则可平衡两种利益的失衡。

区域协调发展原则：通过经济补偿，减少粮食主产区由于耕地保护产生的外部性损失，为粮食主产区的经济发展和农民增收奠定一定的基础，最终促进区域协调发展。

粮食安全原则：从国家粮食安全的角度出发，确定农地农用需求，进而确定需保护的耕地面积，需提供的经济补偿。

耕地保护经济补偿的依据是：当一个区域被评定为耕地保护的优先区域并划为基本农田保护区，在现有的耕地保护制度下，意味着对该区域进行了土地利用的管制。区域土地使用受到了限制会使区域居民的福利受到两个方面的损害，一是居民可能会丧失就业的机会，减少收入来源，从而没有能力来改善生活；二是区域政府会丧失经济发展带来的税收等财政收入，没有能力提供足够的公共服务来满足区域内居民的需求，如无法改善交通运输条件、教育设施、医疗条件等。为了补偿这种损失，必须通过财政转移支付的方式，使发展受限区域的政府具有能力投资于公共福利措施，并通过减少居民的税收来补偿其损失，实现区域福利的均衡。

2、耕地保护经济补偿途径

耕地保护经济补偿来源主要有三个方面：

（1）国家专门投资：包括中央和地方财政对农业、耕地方面的投资，并将这些投资进行优化整合。资金来源包括农业方面补贴（粮食直补资金、农田水利建设、农业综合开发）、土地方面资金投入（开发整理资金、基本农田专项保护资金、出让金等）、财税方面资金等。如从2006年开始的基本农田保护示范区建设，就是国家加强基本农田保护，对基本农田实行的一种特殊的经济补偿。

（2）发达地区（占用耕地区或粮食主销区）。发达地区由于城市化、工业化的加速进程，耕地保护与非农建设矛盾较大，占用了较多耕地指标，而且由于产业集聚及区位优势，进一步发展的机会相较非发达地区（如中部粮食主产区）要更大，单位面积产值相对也较高、吸纳就业能力也更大。因此，根据效益最优原则，发达地区可以适当多增加耕地占用指标，由粮食主产区多承担粮食安全任务，但是得拿出一定经费补偿粮食主产区，弥补粮食主产区的损失。

（3）本地区（占用耕地者）。粮食主产区的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等要主要用于耕地保护经费，包括耕地质量的提高、农业生产条件的改善、农民收入的提高等。

耕地保护经济补偿最主要的是对农地农用补偿，两种基本形式，一类是对耕地的补偿和建设（如基本农田建设、整理等），另一类是对有利于耕地保护和建设的重大活动补偿以及为保护耕地而牺牲的补偿。

耕地保护经济补偿的对象主要是两个：耕地的直接利用者（农民）和耕地流转权利人或责任人（耕地所在区域财政）。

对农民的补偿是很重要的方面，因为，农民是耕地保护的责任人和实践者。为使农民增收，促进其积极性，对其补偿不仅是道义上的必要，而且也是实现耕地保护的前提。补偿包括农民生活、生产费用两方面的补偿，对农民生活补偿主要包括对其基本生活费的补偿，包括衣、食、住、取暖、行、医、学。

但是单一对农民的补偿，很难满足多方位、多层次的建设需要，因此，耕地保护经济补偿范围还应对地方财政进行的补偿，包括对地方财政税收减少部分的补偿和对地方财政在耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支的补偿。

补偿形式主要有：政策倾斜和差别待遇、财政转移支付、现金或事物的直接补偿、补贴、减免税收、有偿转让、技术培训等。从实施效果来看，其中财政转移支付、政府补贴都是积极有效的补偿形式。目前，国家取消了GDP政绩考核，将和谐社会建设等指标纳入领导干部政绩考核，这实际上也是对粮食主产区耕地保护的一种间接的政策支持等。

3、耕地保护经济补偿测算方式

补偿的出发点就是补充由于耕地保护引起的经济效益、社会效益等的损失。因此，首先要估算耕地保护对区域发展的影响、农民收入、生活、就业发展的影响等，确定耕地保护机会成本的损失。另外，也可以通过核算耕地资源的价值，确定农民和地方政府承担的社会责任、生态保护责任等，为经济补偿奠定基础。最后，考虑各种现有的补贴以及各项扶持，确定耕地保护的经济补偿。

4、耕地保护经济补偿实施建议

耕地保护经济补偿是建立耕地保护长效机制的核心，是国土资源“十一五”规划的目标，必须抓紧研究试点。目前，可以结合基本农田保护示范区的建设，开展耕地保护经济补偿的研究，并逐步开始试点工作，将研究确定的补偿标准、补偿方式进行模拟示范分析，确定相关利益人（政府、集体、个人）的可接受程度，评估耕地保护经济补偿的可行性，并对研究研究方案进行修正，提出改革的阶段建议（近期和远期目标），为耕地保护经济补偿的实施奠定基础。