国土资源部研究室 甘红

2004年中央把土地政策作为宏观调控的重要手段之一，赋予国土资源部门参与宏观调控的新职能。几年来的实践表明，土地政策参与宏观调控成效明显，在控制固定资产投资过快增长、促进房地产健康发展、提高农业综合生产能力、保持经济平稳运行和保障社会和谐发展的诸多方面，发挥了重要作用。但无论是在理论上还是在实践中，这项工作都还处于起步阶段，需要不断创新与探索。

一、土地政策与国家宏观调控目标密切相关

土地不仅是经济社会发展极为重要的物质基础，在市场经济条件下更是十分重要的资源型资产，土地政策对经济社会的各个方面有着广泛而深刻的影响。

促进经济增长。投资、消费、出口是促进经济增长的“三驾马车”。获取土地的难易程度与地价水平对投资有着重要影响，甚至起着决定性的作用。同时，土地不仅是投资和产业活动的重要载体，而且可以资源资产的形式直接作为投资。在经济比较落后的国家和地区，采用优惠土地政策吸引投资来启动经济增长，是比较普遍的做法，也有许多成功的案例。

增加就业。投资创造就业，有利于鼓励投资的土地政策就意味着增加就业。更重要的是，在我国，对广大农民来说，土地不仅仅是重要的生产资料，而且具有就业和生活保障功能。严格控制非农建设占用农地，可以减少失地农民数量，减轻新增就业压力。

稳定物价。基于国际形势和基本国情，我国一直奉行高粮食自给率策略。落实保护耕地的基本国策，大力开展土地开发整理，实行耕地占补平衡，维持较高水平的粮食生产能力和充足的粮食供应，对于食物价格乃至整个物价水平的稳定，具有重要意义。

在稳定房价方面，国土资源部门按照“严控总量、盘活存量、调整结构、节约集约”要求，做了大量工作，在一定程度上也遏制了当前房价过快上涨的势头。

二、土地政策调控体系的特点

当前，土地政策调控体系可以概括为“四维一体”。“四维”是指土地“规划、计划、审批、执法”，“一体”是指“土地政策”。

这里所说的规划主要是指土地利用总体规划。1987年以来，我国已经组织编制和实施了两轮土地利用总体规划（第一轮，1987－1996年；第二轮，1997－2010年）。这两轮规划的实施特别是第二轮规划的实施，在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用，土地利用规划对经济社会发展的调控作用越来越得到全社会的认同。目前第三轮土地利用总体规划的修编正在着手进行。

土地利用年度计划，是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划既是土地利用总体规划的重要内容，又是用地审批的重要依据。

土地审批（包括预审）是土地利用总体规划和土地利用年度计划得以落实的关键环节，是土地供应的最终“闸门”。

土地执法是土地调控政策得以贯彻落实的重要保障。违法违规用地的存在，不仅造成土地资源的破坏、浪费，而且直接损害土地管理参与宏观调控的准确性和有效性。

三、对土地政策参与宏观调控的建议

（一）总量调控向结构、节奏调控转变

2004年，全国暂停农用地转为建设用地审批半年时间，对控制固定资产投资过快增长起到了釜底抽薪的作用。这种总量控制是土地管理参与宏观调控的最初亮相。在取得显著成效的同时，也为土地政策更广泛、更深入的参与宏观调控奠定了坚实基础。

2005年，中央在坚持总量控制的基础上，突出强调宏观调控要坚持“区别对待、有保有压”的原则，标志着宏观调控重点由单一总量调控向总量与结构并重转换。主要表现为土地供应政策进一步与国家产业政策和区域政策的协同。配合国家产业政策，制定和执行禁止供地和限制供地项目目录，促进国家产业结构调整与优化。配合国家区域发展政策，制定和实施符合区域自身资源环境和经济社会条件的土地政策，推动区域之间的协调发展。

今后，在总量和结构调控的基础上，应该更加注意土地供应节奏的调控，不断提高调控的精确性和有效性。

（二）更加注重发挥经济手段的作用

宏观调控与市场机制相结合是实现资源优化配置的根本途径，土地资源也不例外。当前，我国实行以指令性计划为主导的土地资源配置方式。但在适用经济手段方面，也积累了一定经验。近年来，土地市场建设进一步加强，国有土地有偿使用范围不断扩大，工业用地的招标、拍卖、挂牌出让和经营性基础设施用地有偿使用稳步推进，集体建设用地使用制度改革步伐加快。经济手段在土地政策参与宏观调控中扮演着越来越重要的角色，今后应该更加注重发挥经济手段的作用。

（三）进一步完善土地政策调控体系

土地政策参与宏观调控是一项复杂的系统工程，调控政策的“产生、执行、反馈、修正……”是多个子系统相互联系、相互作用的结果。在总结实践经验与教训的基础上，积极探索完善土地政策调控体系，实现系统内部优化，使土地管理的各个环节和方面都能服务于宏观调控目标。同时，应进一步加强土地政策与财政、金融、产业、区域、对外贸易、环境等政策的配合，以期实现系统外部优化。通过内外两种优化，进一步提高系统运行的稳定性和有效性。