纪念《中华人民共和国土地管理法》20周年

国土资源部咨询研究中心 程烨

《中华人民共和国土地管理法》总则第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”2004年国务院28号文件明确要求，国土资源部会同有关部门抓紧建立和完善统一登记制度。根据法律和中央政府的要求，实现土地统一管理和建立完善的统一登记制度，是国土资源部的重要工作任务之一。
土地统一管理是指土地行政管辖权的主体必须是统一的，换言之是一元化的。土地统一登记是指在土地统一管理体制下，土地登记管辖权的主体必须是统一的，换言之是一元化的。

20世纪50年代中期以前，中国的土地登记基本上实施统一管辖的体制，较全面系统地建立了以城市为主的地籍调查资料和土地登记档案，这些己成为珍贵的历史文献。此后，由于多种原因使土地管理工作逐渐弱化，直到1986年成立国家土地管理局后才恢复了对全国土地的统一管理，并且制定施行了首部《土地管理法》。1998年国土资源部成立后，原国家土地管理局的土地行政职能并入其中，从此土地管理工作开始进入了一个新的历史阶段。土地调查中的地籍调查从1990年开始实施，并且覆盖了全国城镇和国有土地使用权的宗地。地籍调查规程和土地登记规则，经过15年的实践已在不断修订和完善的过程中日趋成熟，应当成为土地统一登记的技术法律基础。

然而客观的现实情况表明，实施土地统一登记的目标至今尚未真正实现。主要原因是在土地管理法实施先后，相关的森林法、草原法、渔业法、城市房地产管理法以及农地承包经营法等法律中均有涉及土地登记的条款，但它们在形式上都是依照土地用途类别的不同而由多个相关行业主管部门实施土地登记的管辖。在现行法律体系下，土地行政管理部门因有关法律间存在着冲突而难以实施土地的统一登记，这是基础性的问题。

实施土地统一登记，有三个前提条件：一是必须统一法律关系，二是必须统一管辖体制，三是必须统一技术规范。这三者应同时具备，缺一不可。

所谓统一法律关系，是指不动产产权法律关系必须在法律上有统一而明确的规定。产权法律关系的客体，对于不同的不动产产权而言，是指向不同的特定物。例如地权法律关系的客体是土地，林权法律关系的客体是林木，房权法律关系的客体是房屋等等。诸如此类，不动产物权法律关系客体的确认，在理论上是不容置疑的。只要遵循物权法中主物权与从物权的分类标准，上述障碍土地统一登记的法律冲突问题就能真正理顺关系，彻底解决。

所谓统一管辖体制，是指土地登记的管辖权必须统一为一个主体，即一元化主体。行政执法主体的统一性必须表现为自上而下各层级登记主管机构在名称、职能、组织形式上的对口一致。全国地政的统一管理和土地的统一登记，都有一个统一执法主体的问题。

所谓统一技术规范，是指土地登记在确权定界、审查定案过程中必须依据统一的技术规范。在不动产登记方面，土地产权法律关系的建立、变更或终止必须依法登记才具有法律效力。确权定界的标准和技术流程因其关系登记当事人及利害关系人的财产安全问题，所以在执行上具有强制性，在这种情况下，土地登记的技术规范应成为技术法规而不是单纯的技术规程。。为维护国家实施土地登记的公信力，体现公正、公平和公示的原则，应统一制定并施行国家级标准的土地利用分类标准、土地确权规定、地籍调查规程、土地登记规则。

当前，落实国务院2004年28号文件要求实施土地的统一登记任务，不仅能促进国家公共行政体制的改革和完善法制建设，而且对发挥土地管理参与国民经济宏观调控的作用具有现实的和长远的重要意义。应当强调指出：地政管理的基础是地籍管理，地籍管理的基础是地权管理，地权管理的基础是产权登记。如果没有统一的、完善的、先进的土地登记制度，没有现代信息化技术的保障，那么，实施土地统一登记乃至地政统一管理都将是一种空想。

实施土地统一登记应当着重研究以下两个方面的问题： 

第一、法律基础建设

1.土地管理的实质是依法行政，因此土地法律体系的建设至关重要。这个体系必须以国家宪法这一根本法作为制定下位法的依据。现行宪法中有关公共财产和私人合法财产均受法律保护的规定，以及土地使用权可以依法转让的规定，在制定下位法时具有原则性的意义。从完善土地法律体系的需求出发，应在《国家立法法》的指导下，研究解决有关土地行政执法主体多元化的法律冲突问题。同时，还要积极进行土地立法的规划并实施有关法律法规的立法调研和论证，尽快建立并完善土地法律、法规和配套的条例、细则，为严格土地管理夯实法律基础。

2.物权法草案中有关不动产的立法内容，直接影响土地行政执法主体的确定和土地登记的法律关系问题，应得到土地行政管理机构的高度关注。全国人大十分重视现行民法通则升格为民法的修订工作，作为新民法重要组成部分的物权法草案己经修改了几次，目前仍在进一步征求意见继续修改完善，根据修改稿的内容和现行土地登记工作的实际状况可以判断，物权法在物权分类系统上的不完善或者缺失重要指标，是影响实施土地统一登记的基础因素。

研究这一问题的重点应放在民法物权中与土地登记管辖权及土地登记顺序密切相关的物权分类标准上。物权法必须明确三个物权分类的主要指标，即主物权与从物权；自物权与他物权；不动产物权与动产物权。明确主物权登记在先，从物权登记在后，自物权登记在先，他物权登记在后的法律顺序。明确不动产物权登记管辖以物权标的区分的法定原则。

3.现行土地确权规定和土地登记规则两个法规性文件的效力不足和规格偏低问题应研究解决。因为这两个法规文件是面向社会调整土地财产权法律关系的重要依据而不是执法机构内部或对本行业管理的行政规章，所以必须由立法机构将其上升为法或条例。否则，会因其法律效力不足而对土地行政执法和民事司法都会造成工作方面的困难。

第二、技术基础建设

1.完善土地调查制度。土地调查制度中的地籍调查制度是在1990年就开始实施的，由于现行土地登记管辖主体的多元性，以土地用途为产权法律关系的客体，以行业管理主体替代不动产行政管理主体，因此造成各部门在土地登记工作中没有统一的技术基础。事实上，土地登记的技术法规只在国土资源管理部门实施。林地、草地、房地、承包耕地等土地的产权登记并没有按照统一的地籍调查法规实施，这种政出多门的问题不仅使政府公共行政的效率下降和成本增加，而且还给土地产权人申办登记造成诸多不便。若按照统一土地登记的要求，在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。例如城乡地籍图数字基础的统一，农村地籍的完善及与城镇地籍的整合；土地确权与定界的标准化、规范化问题等。

2. 为适应土地管理参与国民经济宏观调控的需要，应尽快建立土地登记层级归户档案。从产权结构、产业结构、经济结构三个方面掌握土地资源配置的时空状况，依据相关法律、制度(税收、金融、环保)，实施对经济社会发展进程的宏观调控。这一点对于省级和国家级的土地管理而言，极为需要建立总归户册。目前土地登记的归户信息只驻留在县级，没有逐级归户到国家地政管理部门。县级归户不但没有实质意义，而且上位归户的缺失已使得国家难以掌握具有宏观管理价值的基础信息。要迅速改变这种被动状况，应尽快研究完善地籍归户的行政规章和配套的技术措施。此外，专业技术的岗位培训工作也是实施土地统一登记的重要技术基础之一，土地登记工作是个专业岗位，不仅要求在岗人员具有专业知识，同时要求这种专业人员还应有较高的技术水平和较丰富的工作经验。根据当前形势和任务的要求，加强土地登记人才队伍的建设对于加强土地管理的依法行政能力具有重要意义。

3. 根据转变政府职能和加强依法行政能力建设的要求，在理顺政事关系与科学分工的条件下，做好土地调查、土地评价、土地规划、以及土地标准化信息化等各项土地管理基础业务工作。以上都是保障土地登记的技术基础，也是土地行政系统重要的技术支撑体系。

除上述两项基础建设之外，还应重视纠正在土地管理工作中重审批轻登记、重日常轻基础的认识问题。批地不能替代产权登记，它只是登记原因中产权取得的一种方式。行政审批的结果在产权登记过程中还要进行复核，这种相对独立而又互相制约的机制，有利于公权力的内控制衡和保障执法行为的准确与公正。因为土地登记是为了建立、变更或终止不动产财产权法律关系的行为，所以产权登记的主要内容是产权法律关系的要素，包括主体、客体和权利义务。从“物权法定”、“登记生效”、“一物一权”的不动产法律规定中不难看出，土地登记是保护产权人合法权益的法律手段，也是维护和规范土地市场秩序的基础条件。目前土地登记中存在的一物二主、界址重叠、伪造证据、漏登和错登等问题很多，应引起管理部门的高度关注。

要达到实施土地统一登记的目标还有许多工作要做，在当前形势要求迫切、任务十分繁重的情况下建议应重点做好以下工作：

(1)加强实施土地统一登记必要性和重要性的社会宣传工作。特别需要地政管理人员和法律界人士根据土地登记实践和案例分析，剖析土地登记分割管理的弊病和主张统一登记的法律依据，通过多种媒体和渠道发表有影响力的意见，创造有利于推进实施土地统一登记的社会與论。

(2)及时掌握物权法的修订动态，积极主张在物权分类中明确主物与从物的法律关系，在上位法里为实施土地统一登记奠定坚实的基础，同时还应加快土地登记法或土地登记条例的立法工作。

(3)在原《土地确权办法》的基础上，加快完善内容，并且通过有关程序提升该办法的法律规格变成“条例”颁布实施，以此形式发挥其应有的法律效力。

(4)在抓紧修订土地利用分类标准的同时，还要积极修订地籍调查规程及其配套的有关标准。特别是要加快农地产权调查精度的确定以及城乡地籍统一的坐标系选择、统一空间尺度的分层、统一的产权审查程序等技术法规的研究与编制工作。