山东土地学会 石凤友

一、“以租代征”及其表现

所谓“以租代征”指的是一些地方政府部门通过租用农民集体土地进行非农业建设，违反土地利用总体规划和土地利用年度计划擅自扩大建设用地规模，规避农用地转用和土地征收审批手续，不落实耕地占补平衡法定义务，脱逃有关税费违法违规用地的行为。

“以租代征”现象自1999年1月1日新《土地管理法》实施以来，就在不少地方开始滋生，后来在清理整顿土地市场秩序的过程中又进一步蔓延升级。为了纠正和遏制这种违法现象，国土资源部于2005年8月22日以国土资发（2005）166号文下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》。通知要求：一、严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地；二、依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为；三、进一步规范有关改革试点工作，核心是农民集体建设用地流转试点和征地制度改革试点。文件下发后，各级国土资源部门积极主动落实通知要求，但由于垂直管理的体制并未完全理顺，该项工作受到不少地方政府的干预，“以租代征”的现象没有从根本上得到遏制，仍然有不少地方政府我行我素，顶风而上。纠正“以租代征”违法用地任务十分艰巨，道路之坎坷难以预料。

“以租代征”首先表现在道路建设项目用地上。笔者在山东省会周边县市区调查发观，除高速公路、电气化铁路外，不管国道、省道，还是县乡道路均走“以租代征”的路子。有的县市区每年上级下达的建设用地指标不足1000亩，但实际每年道路占用耕地2000～3000亩，其中80%是基本农田。其次表现在公共基础设施用地项目上，公园、绿地、广场均采取“以租代征”。更有甚者，有的无偿占用农民集体土地，连“租”也不办了。再次表现在招商引资项目用地上。招商引资原本是本好经，可由于客商的挑剔，当地政府对占地的位置、规模是否符合规划是否有建设用地指标就不管不顾了，为迎合客商的无理要求强行“以租代征”。最后是学校园区建设和拆迁安置项目用地上，“以租代征”也非常严重。有的建设项目本应征收为国有用地，但仍以集体建设用地名义骗取批准乱占乱用。

二、“以租代征”的危害性

“以租代征”可以规避土地审批复杂的程序，加快项目进展的速度，又可以脱逃法定的税费，如耕地开垦费、耕地占用税、土地管理费等，更可以免除占用耕地而必须履行的占补平衡义务。对农民集体来讲，“以租代征”比起土地一次性被征收来说，可以得到长期稳定和租金回报，可谓细水长流，看起来农民并不吃亏。因此，有些地方的领导称为“双赢”。实际上，“以租代征”在理论上是无法立足的，在实践上是极其有害的。

首先，“以租代征”是严重违法的，既违反了《土地管理法》也违反了《合同法》和《农村土地承包法》的有关规定。违法签订的租赁合同是不具有法律效力的，一旦发生纠纷，任何一方都不受法律保护。

其次，随着粮食价格逐年上扬，随着取消农业税、种粮直补政策的兑现，农民的种粮积极性逐渐高涨。一旦农民毁约，政府怎样应对？招商引资的企业一旦破产当地财政能否负担得起巨额租金？政府无力支付租金后社会矛盾必将激化，经济发展与稳定大局何以平衡？

再次， “以租代征”违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，子吃卯粮，践踏法制，必将严重威胁到国家的粮食安全和社会稳定。 “以租代征”由于不需经上级政府批准，这样实际上早已成为建设用地的耕地，在账面上依然是耕地，导致中央无从准确掌握耕地保有量、新增建设用地规模等的土地信息，从而给决策者以错误的信息 。“以租代征”，撕开了土地用途管制的口子，突破了中央宏观调控的土地闸门，投资增长过快的势头就有可能迅速反弹，那将意味着要花费更多的时间，付出更大的成本。

三、“以租代征”的治理

为此，应争取治本之策，从源头上遏制这种违法用地现象。要坚决以科学的发展观统领一切工作，旗帜鲜明地纠正某些地方领导干部错误的政绩观，对顶风而上我行我素者，依照党纪国法严惩不贷。各级国土资源部门应依法履行职责，严把审批关，加大执法监察力度，坚决查处违法违规用地行为，依法建议追究有关责任人的法律责任，营造依法用地违法必查的良好社会风尚。