河南省国土资源调查规划院 杨 戈

一、小城镇建设中存在的问题 

1、小城镇数量多、规模小 

据统计2005年末全省共有乡镇级行政单位1907个，其中建制镇841个，占乡级单位总数的44%。部分县城和建制镇规模小，吸引力弱，辐射力不强，二三产业集聚程度不够，缺乏特色，不能带动区域经济发展，且基础设施和公用设施投资高、效率低导致投资困难，城镇功能不完善。所以，这些小城镇经济很难繁荣，土地效益极差。

2、土地集约利用水平低

2000年以来，河南小城镇建设进入迅速扩展期，县以下的城镇建设大部分是外延扩大，占用土地多为优质耕地。市区建设还停留在二维平面开发利用水平上，造成城区框架大、土地集约利用程度低。商业用房、住宅用房仍延用农村旧习，自建小平房或独家二层小楼房。不仅主体建筑用地多，而且配套设施占地面积也大，人均占用都超过了150平方米，其他公共设施也未见三维开发。

3、城镇用地内部布局不合理

在小城镇内部结构中,居住用地比例占绝大多数,多数小城镇居住用地超过建成区面积的50%;其他用地比例较少,尤其是基础设施用地。城镇中心各种功能区布局混乱。工业用地、居住用地、基础设施、商业用地交叉布置;工业用地、居住用地插花现象非常严重,污染严重的工厂混杂于居住用地中间,诸如存在着宾馆与工厂并排,公园与工厂紧邻的现象,功能分区不明显,城镇内边角空地随处可见,严重阻碍城镇功能的发挥。

小城镇居住用地建设混乱,基础设施建设随意性大,突出问题是规划水平普遍偏低且实施过程中随意更改,建设连续性差,布局缺乏科学性、合理性,人为因素多,形象工程占据较大比重,不能形成代表本镇经济发展的鲜明特色,城镇之间缺乏明确的分工和协作关系.导致不能形成较强的辐射能力和较高的专业化分工,更难形成先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争能力。

4、乡镇企业规模小、绩效差

一些企业超规模征地，厂房多是单层，用地粗放，致使厂区建筑容积率偏低而不能充分利用土地资源。而且按照追求最低生产成本产生最佳经济效益的市场原则，部分企业往生产成本更低的乡镇扩散，造成工矿用地分布过散，土地产出效率低。2005年全省独立工矿用地200174.60公顷，工业增加值为3837.18亿元，平均仅190.99万元/公顷。从独立工矿用地规模增加和膨胀性扩张来看，其经济发展水平和吸纳农村剩余劳动力就业能力远远没有达到预期目标。

5、空心村镇多，潜在浪费大

随着经济发展和人口的增加，农村住宅建设的扩张非常自然，但“空心村”问题却造成村落外延内空，十分反常。与“空心村”问题伴随而生的还有两个不正常现象，其一村落不断外延，不仅村落内部原有老住宅闲置，而且新建住宅空置率也很高，“一户多宅”，超面积建房的现象十分严重。其二，在广大非城郊农村，农宅的商品关系发育程度很低，不仅农宅买卖鲜有，而且出租、转让、抵押等也不少。

二、小城镇建设合理用地建议

1、强化土地保护责任、增强土地忧患意识

要加强宣传，提高对土地集约、节约利用的认识。要利用一切宣传工具，采取多种形式进行广泛、深入持久地宣传合理利用土地的目的、意义、内容等有关政策，牢固树立节约资源的观念，培育人人节约资源的社会风尚，建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会，实现资源的永续利用。进一步提高对合理土地利用的认识，动员全社会的力量来保证每一分土地都不被浪费。

2、促进特色县域经济的发展

加强县级市和县城基础设施建设,完善城镇功能,发挥其吸纳农村富余劳动力转移和产业集聚的重要作用。重点发展县城和有产业支撑的中心镇,把一批区位优势较好、经济实力较强的县级市培育成为中等城市。进一步增加扩权县市数量,扩大县市的管理权限。围绕富民强县目标,完善政策支持体系,因地制宜发展特色经济,增强县域经济的综合实力。城镇发展要走集约化路子,把城镇建设与市场建设、产业集群发展结合起来,引导人口向城镇集中、产业向园区集中,以人口和产业集聚带动城镇发展,努力形成一批规划合理、特色鲜明、基础设施和公共服务设施相对完善的城镇。

3、依靠科技进步、促进工业化发展

城市化、现代化、工业化，核心是现代化。以自主创新推动产业结构优化升级促进工业化发展。全面增强自主创新能力,努力掌握核心技术和关键技术,提高科技成果转化能力,提升产业整体技术水平。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。坚持以信息化带动工业化,运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业,拉长产业链条,提高高端产品、最终消费品和高附加值产品的比重。遵循市场经济规律，坚持城镇建设与经济发展同步，经济、社会、生态效益并重。优化城镇产业结构，加强城镇的经济职能。分类指导，突出地域特色，促进不同地区不同类型（城郊卫星城型、工业主导型、商贸型、交通枢纽型、工矿依托型、旅游服务型、区域中心型、边界窗口型）城镇发展。因此，应建立工业项目向工业园区集中的供地机制，对各类工业用地进行整合，砍掉没有竞争力、集约水平低、污染严重的乡镇工业小区，引导新的投资开发项目集中进入省、市级重点园区。

4、盘活存量用地、优化城镇用地结构

根据关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知（国土资电发[2004]78号），河南省已经进行了全省城镇存量与低效建设用地调查，全省合计城镇存量与低效建设用地面积59810.00公顷，规划期内，首先要针对这部分土地制定合理的利用计划，进行盘活，提高城镇建设用地集约利用水平。

城镇建设要严格执行城市用地标准和村镇建设用地标准，推行建设用地准入制度，正确处理旧城镇改造与新区发展的关系，城镇建设用地扩展与基本农田保护的关系，引导工业企业向城镇集聚，建设集中的工业小区。逐步调整城镇内部用地结构，减少工业用地比重，增加居住用地和绿地比重，提高基础设施水平，建造适宜的人居环境。

充分利用各区及各城镇的优势条件，扬长补短，在各城镇发展区之间、城镇之间开展广泛的分工协作，协调好城镇布局、资源开发和基础设施建设。各城镇用地形态及扩展方向、区域社会服务设施建设等方面加强协调，避免重复建设。

5、城镇建设用地与三项整治挂钩

截至2004年底，经过各级国土资源管理部门的共同努力，河南省共实施“三项整治”项目6943个，整治土地总面积达33.1万亩，净增耕地总量22.2万亩。其中“空心村”整治项目2729个，整治土地面积14.9万亩；砖瓦窑整治项目2844个，整治土地面积13.1万亩；工矿废弃地项目419个，整治土地面积3.4万亩；另外，打谷场等其他整治项目951个，整治土地面积1.6万亩。

截至2004年底，各省辖市通过“三项整治”工作，已经到河南省国土资源厅备案置换指标14.2万亩，共使用折抵置换指标3.2万亩，缓解了我省农用地转用计划不足的矛盾，有力地促进了我省经济社会的快速和持续发展，
全省160个县（市、区）都在调查摸底的基础上，按照河南省国土资源厅的规范标准和要求，编制了比较切实可行《土地置换规划》，建立了土地整治潜力台帐，对拟整治项目逐一进行了分析论证，并绘制出图集将每个项目落实到地块、图斑。截止目前，全省各县（市、区）的《土地置换规划》已经全部通过评审验收。

河南省在各县（市、区）规划的基础上，经过深入的调查分析，制定了《河南省土地置换规划》。根据《河南省土地置换规划》，全省从2004年到2010 年“三项整治”项目总潜力规模为223.4万亩，可复垦耕地183.3万亩。其中“空心村”项目总潜力规模112.9万亩，可复垦耕地92.1万亩；砖瓦窑项目总潜力规模39.8万亩，可复垦耕地32.1万亩；工矿废弃地项目总潜力规模16.3万亩，可复垦耕地13.6万亩。

通过开展“空心村”整治工作，提高了农村居民点用地的集约利用水平，改善了农民生活条件和居住环境，解决了农民反复投资建房浪费问题，减轻了农民负担，因宅基地引发的纠纷得到了解决。同时，有力地拉动了内需，促进了区域经济的发展。经过整治，腾出了大量的剩余土地，为县、乡企业的发展、农业生产结构和基础设施配套建设提供了土地资源，改善了投资环境，为实现全面建设小康社会的宏伟目标奠定了良好的基础。

6、推进农村居民点整理，促进新农村建设

农村居民点的整理模式主要有: ①填实插建，即制定村庄发展规划，划定村发展界线，将村庄内的空闲宅基地进行从新规划，逐步将“空心村”填实。这样既减少了投资，又促进了土地资源的集约利用，老百姓也比较拥护。②部分搬迁，即依托旧村庄布局比较合理的部分，重点划定村庄发展区域，征得村民同意后，将分散的宅基地向划定区域进行搬迁。③整体搬迁，主要是将村庄所占耕地腾出，在位置或是设施比较好多的地点建设新村。④小村并大村，进行迁村并点，不但可以整理迁出区的农村居民点为耕地，而其还可以使迁入区村庄的基础设施、公共设施等的倒更高效的利用，节约了村庄建设用地。

7、加强执法力度、严查土地违法

地方政府主导下的土地违法屡禁不止，根源在于地方政府和部分官员根深蒂固、日益强化的“占地冲动”。冲动来自三个方面的利益所得：一是“政绩所得”，为了用超低地价甚至零地价招商引资、或兴建“为官留名”的政绩工程，地方政府负责人默许甚至支持土地违法现象。二是“财税所得”，“以地生财，财源不尽。”土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源。三是“寻租所得”，一些土地审批者利用权力非法批地产生寻租腐败。遏制地方政府主导下的非法用地，要靠法律、行政和经济手段综合治理。但最根本的是要让非法占地的“冲动”受到严厉的惩罚。因此必须加大土地执法力度，把经常性的监督与执法检查活动结合起来，真正做到有法必依，执法必严，对违反土地利用总体规划，破坏耕地、乱占滥用耕地等构成犯罪的，要按照《刑法》有关规定追究刑事责任。