龙井市国土资源局开山分局 曹雪峰

土地是十分宝贵的资源和资产，是经济发展和社会进步的重要基础，在小城镇的建设过程中，只有通过科学规划，合理布局等一系列有效措施和途径，才能做到小城镇的建设与土地合理利用两者的有机协调，为小城镇创造良好的发展空间。 

一、加强区域规划和城镇土地利用规划，挖掘城镇土地的后备资源

小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。 科学制定发展规划，是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。编写规划要坚持高起点，坚持为经济建设服务，与土地利用、环境保护、社会发展等方面的规划相协调、体现区域经济和文化特色。编写规划既要量力而行，又要尽力而为。适度超前，为小城镇今后的建设和发展留有余地。 规划修订时要广泛听取群众意见和建议，增强规划编制的科学性和群众执行规划的自觉性，加大对规划执行的群众监督力度。同时也要注意以下问题：第一，城镇规划区范围内的新增建设用地必须按规划使用，统一管理，统一转用，统一开发，统一供应。第二，要正确认识土地利用总体规划和城镇规划的关系。《土地管理法》第二十二条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”，“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”。应据此做好两个规划的衔接。第三，积极扶持重点城镇建设，修编土地利用总体规划时要尽可能保证重点城镇的建设用地指标。县域范围内的农用地转用计划指标，要重点向县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇倾斜。对重点小镇可以给予一定数量的新增建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还”。第四、小城镇规划管理要加强宏观调控能力，充分发挥“有形的手”和“无形的手”相结合的双重调控作用，建立与市场机制相应的规划管理机制，实行以行政、经济、技术、法律等手段相结合的综合管理。 要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件，保证小城镇总体规划真正落到实处。 要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极地适应瞬息万变的市场经济发展的需要，加强规划对土地开发利用的及时调控能力，需要建立规划实施反馈机制，保证规划始终具有切实的指导作用。

二、严格保护耕地和基本农田

小城镇建设发展必然要面对耕地保护特别是基本农田保护问题。据统计，1997年—2003年的7年时间里，中国净减少耕地超过1亿亩，平均每年减少1400万亩，除了农业产业结构调整和生态退耕因素外，城镇建设也造成耕地大量减少的一个主要原因。因此，小城镇建设发展必须处理好耕地保护问题。要正确认识城镇化和保护耕地的关系，既不能把耕地保护看做小城镇建设发展的保障，人为发展经济、加快城镇化进程，就必须摆脱耕地保护的束缚，也不能对城镇化发展对土地的合理占用视而不见，甚至人为地阻碍小城镇建设占用耕地。城镇化和耕地保护应该是相互制约又相互促进的。一方面，小城镇建设发展占用土地，会影响耕地保护和农业生产，但是反过来通过城镇化又会使分散的人口和乡村工业集聚到一起，既提高了土地利用效益，又解决了农村大量剩余劳动力，缓解了人口对耕地资源的压力，促进了农业土地的规模经营和集约经营，这实际上也是在促进耕地保护。另一方面，加强耕地保护，巩固农业生产，又为小城镇建设发展提供了粮棉油等基础保障；同时耕地保护客观上限制着小城镇建设规模的无序扩张，避免占用过多耕地，促使小城镇建设注重内涵发展，走土地集约利用之路。处理好耕地保护与城镇化发展之间的关系，可以从以下几方面入手：一要科学制定土地利用总体规划，并做好和城市规划的衔接。要合理划定基本农田保护区，划定的基本农田保护区和小城镇建设用地区要相互避让，已规划的小城镇建设用地区，不要划为基本农田，而一旦划为基本农田的区块，则要坚决保护住，不能搞城镇建设。二是小城镇建设应当按照国家规定的标准来合理确定城镇用地规模，布局上尽量占用荒地，不占或少占耕地。三是实行城市反哺农村、工业反哺农业的政策，要加大农业投入，推广农业生产新技术，提高单位土地的产出率，提高粮食生产能力，保障国家粮食安全。四是对城市中面积较大的绿地，可视同耕地或基本农田保护起来，禁止在绿地上搞非农建设。

三、集约用地，坚持土地有偿使用

中国人多地少，耕地资源尤为珍贵。必须保护农业的生产能力，特别是保护耕地。中国人均耕地不及世界人均（0.25公顷）的47%。据专家预测，2020年中国城镇化水平将达到55.1%，农业劳动力比重将由两面的50%降至35%—30%。在今后20年内，平均每年将有1000万左右的农村人口转移到城镇。按照每新增一个城镇人口给予90平方米建设用地计算，20年内将要新增城镇建设用地180万公顷——270万公顷。中国土地资源原本就不丰富，面对巨大的用地需求，绝不能把城镇化搞成扩城运动。反之，应当使小城镇建设过程成为一场节地运动。第一，要认真搞好土地利用总体规划修编工作，衔接好相关规划，在规划中真正体现节约集约用地的原则，促进土地利用方式的根本转变。同时，要切实加强对规划的实施管理，进一步发挥规划对小城镇土地利用的调控作用。实现小城镇产业与人口的聚集。第二，充分利用现有建设用地，并通过挖掘现有存量土地的内在潜力、提高土地利用的集约率。据国土资源部专项调查结果，到2004年年底中国城镇范围内共闲置、空闲、批而未供土地395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%，如果坚持节约集约利用，城镇建设每年可少占用大量耕地。第三，按照严控总量、盘活存量、管住增量、集约高效的原则，认真执行建设用地定额标准，运用市场准入条件、价格杠杆和供地政策，提高建设用地容积率和建筑密度标准，引导城镇建设把集约节约用地放在首位，提高土地利用效率。
小城镇发展较快的地区一般是经济较为发达的地区，经济发达的地区往往又是土地资源最为紧缺、耕地质量较高的地区，这些耕地资源流失了，很难靠开发后备资源来弥补。因此保护小城镇周边的耕地尤为重要。 自1997年以来，中国实行了以改变无偿无期限无流动为有偿有期限有流动为主要内容的土地使用制度改革。在小城镇土地使用和土地管理制度改革过程中，应在坚持土地有偿使用制度这一大方向的前提下，将土地使用制度引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，在土地出让的基础上，增加有偿用地方式，以适应经济发展和市场机制运行的需要。 对土地利用方式，实行规划控制和用途管制。即以土地利用规划、小城镇建设规划、基本农田保护规划及土地利用分区等为依据，鼓励国有土地和集体非农建设用地向符合规划所确定的用途转变；禁止国有土地和集体非农建设用地向不符合规划要求的方向转变。

四、加快“城中村”和农村“空心村”的改造步伐

第一，“城中村”的建设布局要符合小城镇建设总体规划，结合小城镇建设规划进行整理，把整理出来的空地再用于小城镇建设真正做到“城中村”与城镇的有机衔接。第二，推行住宅多层化，居住环境城市化，其基础配套设施通过改造要与城镇基础设施相适应。第三，通过“村改居”，将小城镇建成区内的土地由政府统一征收为国有，纳入政府土地储备库。第四，小城镇建设的过程还应当成为旧村改造的过程。农民进城必须伴之以一定数量的农民出村。要坚持小城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，在推进城镇化的同时，着力于“空心村”的改造，将腾出的农村集体建设用地整理成耕地或建设用地，可通过折抵、置换等方式，将节余的建设用地规划指标用于重点小城镇建设。

五、加强土地市场建设

从国外成熟的土地市场看，城市土地开发、基础设施建设所需的大量资金，都是来源于土地，其中经营性用地大都采用招标、拍卖等市场化方式出让。目前，中国各地已逐步建立起政府储备、统一供应、公开交易、市场配置的土地供应机制，促进了土地市场的健康发展。小城镇建设进程中，土地市场建设应做好以下几方面工作；第一，通过土地储备机制，垄断土地一级市场，科学调控市场供求。第二，进一步规范土地二级市场。从强化市场服务和加强市场监管两方面入手，维护正常的市场秩序，体现公开公平公正原则，促进土地资源向优势企业、强势行业配置。要定期发布土地转让信息及转让结果，为所有进场交易者提供平等的服务，并监督具体转让行为是否合法，保证土地产权交易安全进行。第三，进一步严格公开出让土地的操作程序。对拟公开出让的土地，要先在当地媒体上公示，确认无纠纷后再正式发布土地出让公告，严格按照有关规定公开出让，落实全过程监控。第四，依法征收管理土地收益。严格执行协议出让土地最低价制度。原划拨土地进行经营性开发或转让土地使用权的，按市场价补缴出让金。督促中介机构加强行业自律，保证国有土地资产保值增值。

节约用地是中国的基本国策，小城镇建设应高举这面旗帜，从大局出发，处理好建设与吃饭、近期与远期的关系，采取有力措施，严格控制建设用地。制定一个科学合理的小城镇规划，是搞好节约用地工作的前提。要从实际出发，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准，不以超前为借口，盲目扩大规模，搞不切合实际的“大规划”。认真抓好退宅还田工作，避免双重占地。要把控制小城镇建设用地作为重点来抓。在经济条件较好的地方，对于那些过于分散的村落，要探索在群众自愿的条件下适当进行迁村并点的工作，以达到节约用地的目的。 

【参考文献】 ［1］宋启林，中国现代城市土地利用学，1992年 [2]林增杰，城镇土地管理 2002年 [3]《城镇环境卫生规划规范》编制组，部分城镇环境卫生设施调研综合报告 2000（10）[4]中国土地《城镇化应是一场节地运动》2006（2）。

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