杭州市国土资源局 李天方 薛园媛

城中村是城市化发展过程中城市建设快速发展与城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象。长期以来，城中村一直保留着农村建制，实行农村管理体制，形成了相对封闭的小社会。虽地处城市规划区范围内，但城中村的规划、建设和管理与周边城区大相径庭，处于混乱无序的低水平状态，不仅严重影响城市形象、破坏城市景观，容易诱发治安、消防、环保、卫生等诸多方面的问题，同时也不利于土地利用实现由粗放型向集约型转变。推进城中村改造不仅可以增强急需发展用地的保障能力,促进经济社会可持续发展，而且还能够优化土地资源配置、提高土地利用率、加快城市化发展。

城中村改造虽然有着诸多利好，但村民们早已习以为常，改造后整洁舒适的生活图景，也很难打消他们心中的顾虑——担心失去长期赖以生存的房产和土地之后，又将如何解决自身以及家人的长远生计。这种普遍性的忧虑不仅来自于文化心理中老百姓对政策多变的不安和抵制，还来自于谋生手段的单一、社会适应能力薄弱的自身因素，更重来自于诸如养老、就业、医疗等社会保障体系不够完善和子孙后代的长远收益无保障的客观事实。一些地方因为旧城改造造成绝大多数人失地继而失业，往往难以实现二次就业而获得稳定收入。因此，安于现状、抵触变化，这成为大中城市城中村改造初期村民的普遍心理。

对于改造城中村，决策者和执行者也同样存在着畏难情绪。改造城中村难已经成为许多地方城市更新中的一块心病。在改造实施过程中，要搬家、拆房、收地，甚至还要迁坟、迁祠等，免不了挨骂、受气、遭怨，甚至容易引发大规模群体上访，关注焦点逐级上升，不仅大大增加了工作难度，而且影响社会稳定，破坏政府形象和政绩。因此，地方政府不同程度存在畏难情绪，导致城中村改造工作虎头蛇尾，进展缓慢。

另外，改造城中村事关村民、开发商和政府三方利益，关系错综复杂，直接影响了城中村改造工作的推进。

1、村民收益均衡难。首先，城中村改造必然涉及集体土地征用和房屋拆迁，但现行的补偿标准有一定的滞后性，难以符合村民期望，标准低了，村民不干，标准高了，政府承受不了，改造过程往往就拆迁安置环节上陷入持久“拉锯战”。其次，城中村建设管理长期处于混乱状态，乱搭乱建现象严重，这些大量存在的违法违规建筑，成为了部分村民的私人财产和生财之道，因此根据政策无偿拆除这些违法违规建筑，势必会引起这部分既得利益者的强烈抵制。也往往影响城中村改造进展。

2.政府财政压力大。城中村长期不在城市的统一规划、建设管理范围之内，其水、电、气、道路、通讯等市政基础设施薄弱。改造中，征地拆迁、市政基础设施建设等巨额费用，往往需要政府先期垫资，仅能依靠部分出让地块的土地收益平衡收支。出让地块前期整理完成、周边配套基本齐全、达到可出让条件，这一周期少则2、3年，多则5、6年，甚至10年以上亦不罕见。从近几年杭州市城中村改造实践来看，市级财政曾拨付西湖、江干、拱墅等区的试点村改造启动资金3000万元，同时贷款近10亿元。据初步了解，沿海较发达地区城中村改造平均一个村所需资金约3亿元，以杭州市为例，现有城中村111个，则所需资金高达333个亿，巨额的投入、难以预期的收益，使得城中村改造无疑成为了地方财政一笔沉重的“负担”。

3、招商引资回报悬。众所周知，城中村改造离不开招商引资。但在城中村改造的具体项目上，开发商同样面临两大难处：一是政府对改造工程要求高，既要体现现代城市风貌，又要保留原有的街区特色，开发建设难度大；二是城中村内部情况复杂，拆迁费用高，开发周期长，资金投入大，引资回报难测，影响了开发商投资参与的积极性，客观上加大了招商引资的难度。

推进城中村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，需要政府合理、有力、高效领导，村(农)居民的理解、配合、支持，开发商（招商引资）社会力量的积极参与等三方面共同努力，逐步突破和克服各种困难、障碍，才能最终顺利完成。要切实保证各方利益，实现村民、开发商(招商引资)和政府利益“三赢”，是城中村改造成败的关键点。不仅要“赢”得村民生活满意、环境优化、基本权益有保障；还要“赢”得开发商(招商引资)合理回报；最后要“赢”得城市面貌美化、城市品位提升、城市可持续发展，促进经济发展。这就需要在实施运作过程中，坚持政府调控、市场引导的原则。政府要坚持公开、公平、公正的原则，充分发挥市场机制的自我调节功能，合理引导建设主体的市场竞争行为，通过拆迁补偿和房地产市场宏观调控等政策，保证房地产商合理的投资回报，此外，还需整治、改善城市整体物质与文化生活环境，增强城市功能，优化投资环境，提高城市品位和竞争力，提升城市规划、建设管理水平，促进城市的健康、长远、可持续发展。