西北大学城市与资源学系  雷 敏  曹明明

雁塔区位于西安市南郊，东邻浐河与灞桥区相望，西部、南部与长安区接壤，北以二环路、防洪渠为界，分别与未央、莲湖、碑林、新城等四区为邻。近年来，雁塔区致力于充分发挥辖区科教文化优势，进一步挖掘、整合资源，大力实施以文化商贸产业项目为重点的项目带动战略，搭建雁塔特色的消费平台。启动了小寨商业圈升级改造工程，初步形成了生态文化产业区，稳步推进大水大绿工程，进一步改善了生态环境，初现新型商业生态产业区框架。加之本区受历代西安古都文化的熏陶和劳动人民的缔造，聚集着已被开发和有待开发的名胜古迹及宏伟建筑多达160 处，为发展旅游业提供了良好的基础。其中，大雁塔、大兴善寺、青龙寺、曲江池寒窑、秦二世墓、秦王宫、西安植物园、陕西历史博物馆等，都是引人注目的旅游观赏胜地。雁塔区近年来由于经济和科技教育事业等各项事业的快速发展和生态环境的改善，使得商业、工业、旅游、交通、教育科研等建设用地需求十分旺盛，建设用地与耕地供需矛盾日趋突出。综上，西安市正处于工业化中期起飞阶段向工业化后期成熟阶段转折的关键时期，与此同时，雁塔区也正面临着“四化”建设的机遇与挑战，其产业结构升级、基础设施的完善和生态环境的改善必然会引起土地资源在一、二、三产业的重新分配，使土地利用向二、三产业转移。要求我们切实解决好建设用地需求与耕地和基本农田保护的矛盾，确保雁塔区国民经济和社会全面协调发展。

一、雁塔区土地利用特点

1、城郊型农业生产结构日趋成熟

2004年，本区农用地（耕地、园地、林地）5933.75hm2，其中：粮食和经济作物用地5672.77hm2，占农用地的78.5 %；园地536.15hm2，占农用地的7.4 % ；菜地面积886.65 hm2，占农用地的12.3 % ；林地126.61hm2，占农用地的1.8％。这种农业结构，已经改变过去单一种植粮、菜的模式，而是面向城市需求，大力发展粮、菜、奶、蛋、禽、苗圃等多元化、多层面、多方位的农副产品，城郊型农业结构日趋成熟。

2、土地利用趋向非农化发展

雁塔区建设用地（居民点及独立工矿用地、交通用地、水工设蘸用地）7257 . 58 hm2，占全区土地面积的48. 8 %，城而建成区面积已达3656.25 hm2，占建设用地50 . 4 ％。按照西安市城市总体规划（1995～2010年），本区处于城市规划区内的土地面积约达8094 hm2，占全区土地面积54.4 % 。随着西安市向国际化大都市发展目标的实施和西安高新技术产业区的建设，城市建设速度加快，建设用地总量增加，乡镇企业也会进一步发展，农村居民点占地面积也要适量补充，各类建设用地日益增长，土地利用趋向非农化发展。

3、土地开发整理效益好

雁塔区位于西安市南郊，地理位置优越，交通四通八达，文教科技力量雄厚，旅游业得天独厚，加上地形平坦，土层深厚，土壤肥沃，耕性良好，水电设施齐全，灌溉保证率高，粮食复种指数达到190%，蔬菜复种指数达到210％。有这样优越的地理条件，土地复垦、开发、整理新增加的耕地，其经济效益和社会效益特别好。据2000 年雁塔社会经济统计资料提要显示，亩均农业生产总值达到2368.6元。

二、雁塔区耕地保护存在的主要问题

1、耕地数量有所减少，人地矛盾较为突出

全区耕地面积由1996年7745.62hm2减少到2005年的4213.5hm2，耕地减少3532.12hm2。1991年以后，由于各类开发区的兴建，交通、通讯和工矿企业及房地产业的发展，耕地减少出现愈演愈烈之势。但在耕地锐减的同时，雁塔区人口以8万人/年的速度增长，人地矛盾日益紧张。这一增一减，使本已负担沉重的土地资源不堪重负。

2、耕地占补基本平衡，但中低产田改造重视不够

雁塔区保护耕地，力求做到占补平衡。但对改造中低产田、提高耕地质量的认识还有待于进一步加强。尤其是近年来经济发展速度快，耕地占用量大，且占用了部分质量较好、位于城乡结合部的高产粮田。而补充的耕地由于是新开发和整理后的耕地，在质量上和已占用耕地无法划上等号。耕地质量保护和数量保护是一个问题的两个方面，在一定的技术经济下，耕地的数量和质量是可以相互转化的。保护一定的耕地数量，是保护和提高耕地质量的基础；而耕地质量的提高，也会对耕地数量产生“乘数效应”。雁塔区仍有部分耕地属中低产田，应充分用好、用活土地开发整理储备金，在改造中低产田方面下大力气，使之能为西安市确保主要农产品总量不下降且逐步有提高起到关键作用。

3、土地污染日趋扩大

本区地处城郊，“三废”排放量大，特别是处理不当，加之，村办垃圾场又有所增加，对土地污染日趋扩大，生态环境受到挑战。同时，建筑工地污染也不容忽视。

4、耕地质量有待于进一步改善

雁塔区旱作耕地面积比重较大，需要加大农田灌溉及排水系统，保证全区粮油等作物的生产。全区 的旱耕地蕴藏着极大的增产潜力，应不断加大其改造整理的力度，加强灌溉设施建设，努力提高其质量，力争使部分耕地进入基本农田保护的范围，为城市建设与区域经济的发展发挥作用。

5、土地利用仍存在一定程度粗放利用现象

虽然雁塔区土地利用正逐步由粗放向集约转变，但从许多方面看，仍较为粗放。首先是多年来建设用地以外延扩展为主，占用了大量土地，而实际利用效率较低，特别是前一时期的“房地产热”造成部分土地的闲置和浪费，土地利用效益偏低。同时农用地的实际利用水平和产出率偏低，耕地的有效利用面积和单产水平都不高，果园单产及林地的单位生产量等都低于国内先进水平。

6、土地开发整理的后备资源不足

本区土地开发利用历史悠久，农业生产条件较好，土地利用率高达98.4 ％。全区未利用土地231.71 hm2，占总土地面积的1.6 % ，扣除田坎等难以利用的未利用地外，虽有荒草地97.19 hm2，但为保护生态环境，防止水土流失不能开垦，耕地后备资严重不足。今后土地利用的重点，主要是挖潜改造，提高存量土地利用率，走集约化、效益化利用道路

三、雁塔区耕地保护对策

1、加强土地开发整理，有效增加耕地与基本农田

在保护生态环境的前提下，权衡经济建设和建设占用耕地的情况，以农村居民点整理和农用地整理为重点补充耕地。农村居民点整理以“建设社会主义新农村”思想为指导，按照“农民市民化、农业都市化、农村城市化”的发展思路，改、拆、并、迁等方式，改造“城中村”和“一户多院”的不合理结构，改善城市形象，提高土地的集约化利用程度，彻底改善农民的居住环境，提高发展质量，使民宅向高层和生态化发展，退宅还田，增加耕地面积；农用地的整理要注重基本农田整理，实施田、水、路、林、电、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善耕地生态环境。

2、注重解决耕地占补平衡问题

针对九十年代以来，西安市整体经济迅速发展，工业化、城市化进程加快，但与此同时土地粗放利用、耕地数量锐减和质量退化问题日趋严重的严峻形势，规划期内要建立耕地占补平衡的创新机制，补充耕地数量，质量实行按等级折算。以《土地管理法》为准绳，本着既维护土地利用总体规划的严肃性，又在法律框架下探求增强规划可实施性、保障规划目标实现的积极政策的原则，积极实践“动态规划”、“弹性规划”理念，增强规划的可操作性，积极主动为经济社会可持续发展提供合理的用地保障，形成保障规划实施的有效运行机制。

雁塔区土地“占补平衡”一定要与生态建设相协调，不盲目追求耕地数量的平衡，而更要注意耕地质量和生产能力的保持和平衡，提倡在保护中适度开发耕地后备资源，避免盲目开垦导致新的水土流失和生态破坏。因此，应着手研究利用补充耕地资金、与水利农业等相关部门协作、提高耕地质量及如何折抵占用耕地指标的对策。

3、加强耕地及基本农田保护工作

①严禁农业内部结构调整占用基本农田。应提高种植业效益，防止耕地被改作果园、鱼塘、苗圃及其它经济作物而引起的耕地比重减少，确保粮棉油种植面积。完善农业内部结构调整占用耕地的管体制，尽快建立农业内部结构调整占用耕的审批制度和登记制度以及定期报告制度。

②强化重点区域耕地保护。在全面保护的基础上,规划期间应重点加强生产条件比较好的耕地的保护。对这些区域进一步强化耕地保护措施,实行投入倾斜政策,加大农田改造整理和建设的力度。

③严格控制各类建设占用耕地,实行占用耕地补偿制度。严格实行基本农田占用许可和补偿制度，基本农田保护区内的耕地不得随意占用，占用基本农田除依法缴纳耕地占用税等有关税费外，由用地单位负责开垦同等数量的新耕地，无条件开垦的，按规缴纳造地费，专项用于土地开发和中低产田改造，以增加耕地数量，提高耕地质量。

4、根据法规政策严格保护基本农田

雁塔区随着经济社会的进一步发展，必然引起更多的农业用地转为城市建设用地，导致耕地面积减少。所以规划期间，要加强耕地保护、整治和开发，特别是要加强对关系到雁塔区土地安全问题的基本农田保护。

要严格按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定划定基本农田保护区。城镇和村庄周边、铁路和公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高、水利条件好的耕地，应优先划入基本农田保护区。要把基本农田保护区具体落实到地块和负责人，明确保护责任，并向社会公布，加强检查监督。

5、加大中低产田改造力度，集中连片治理

加强农业结构调整中的用地管理,防止基本农田毁坏,除改善生态环境需要外,不得占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。规划期间应加大力度进行集中连片的中低产田改造，不但可以增加高标准基本农田面积，而且还可以提高基本农田的质量。近年来在优质农田上发展的果园应退园还耕,逐步调整到丘陵、山地、台地和荒坡地,按适宜性原则适当集中发展。

6、加大宣传力度，强化政策支持

政府及土地部门应充分利用动员会、现场会、广播、电视等多种形式，针对土地开发整理的必要性和重要性进行了深入的宣传，通过分析论证，典型引导，使干部、群众更新观念，统一思想，提高认识，坚定搞好保护基本农田工作的决心和信心。另外，在做好宣传工作同时, 不断完善并合理运用各种相关优惠政策。