海南省建设项目规划设计研究院 陈玮

近年来，笔者作为主要执笔人参与完成了《海南省城乡总体规划》和《海南省社会主义新农村建设总体规划》，规划主旨之一是城乡统筹实现土地集约利用，促进城镇化发展，推进农村土地整理，集约高效利用土地资源。但是，深感如果不解放思想，不改革若干不适宜的体制机制，美好的规划愿望难以实现。

土地集约利用，即通过进行土地优化配置、分区管治和对建设用地合理增加资本投入，提高土地的利用效率及效益，实现可持续发展的协调用地方式。推动土地集约利用的过程，涉及利益再分配的过程，它不能不与现行体制机制紧密关联。党的十七大提出继续解放思想、继续改革开放。“实践是检验真理的标准”，被实践证明阻碍生产力发展和社会进步的有关体制机制(法规)需要通过民主讨论加以明确并修改。

一、城镇化与土地集约利用的体制性障碍

海南省是经济相对落后的岛屿省，农民人均收入低于全国平均水平，不少地区村庄留下的人口是“386199部队”（中年妇女、儿童、老人），年轻人都外出打工谋生。尽管大量农村人口进入非农产业，甚至长期离开农村进入城市，但是他们中的大多数仍未脱离农村土地，无法成为真正的城里人，买不起城镇住宅，甚至独户租房住都困难。最具中国特色的全国二亿一千万农民工，作为“两栖人口”，城乡间“钟摆流动”，这使集约用地无从谈起，限制了城镇化的进程。

海南省的农村居民点特点是“小而散”，全省18645个自然村平均规模为270人/村。这种局面非常不利于现代农业规模化产业经营，也不利于现代公共品有效推向农村。规划要求实行土地流转集约利用，村民集聚居住迁往中心居民点或城镇化导向。但是，现行农村土地制度中农户的宅基地使用权不能流转。

虽然2003年10月《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的第10条已表述：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”但是，对农户没有鼓励土地流转的措施，加上农户宅基地使用权不能流转，一般与宅基地相邻的承包地集约化整理缺乏操作积极性。

现行规定如果农户全家迁入设区的市，土地承包经营权要被收回。但农户不会无偿抛弃自己宅基地上的住宅，虽然土地承包经营权不能抵押，利用效率不高，一些农户宁愿土地“荒着”，也不会去流转它，迁居的农户也会留下老人看守它。

当前，急需制订鼓励零散承包地集约化整理和宅基地使用权合法流转的土地制度，制定法规要保障农民利益，体现农民的话语权和应有的决定权，要考虑社会进步的要求。一次性缴纳70年（居住用地）土地出让金的城镇土地使用制度应考虑改革，要为每年增长的城镇化人口提供租得起、买得起的住宅。目前我国城乡房地产均没有完整、清晰的产权关系，房地分家、城乡不同，缺乏利益关系的妥善处理和平衡。这都是一直困扰土地集约利用顺利实施的难题。

二、城镇土地集约利用的体制性障碍

海南城镇化率每年提高一个百分点，全国也基本是这速度，城镇居住房地产需求在逐年增长。但是，一方面现有城镇建设用地已被过早过快地出让完毕，一方面又有大量城镇商品房因价位太高卖不出去。当年建立城镇土地有偿使用制度的初衷之一，是要让用地者珍惜土地、集约用地。但现实情况是，经过出让的土地中，大量未被妥善利用，点缀性利用的停建缓建工程和利用不善的积压商品房大量存在，而且已出让又未被利用的土地大量存在，政府难以收回，更难以复耕。这种现象不仅在海南，在全国都是普遍现象。由于城乡土地价格的巨大差异，使土地出让收益成了地方政府和房地产开发商共同追逐的目标。现在众多房地产巨商，哪个不是囤积了大量土地？囤积土地不被惩罚而成为其巨富之荣。这样的土地浪费、资金浪费现象非常严重。囤积土地多是用银行贷款支付的地价，囤积时间越长，建房成本越高。土地囤积捂盘，又使市场地价和房价相互攀升。

住房是人最基本的生存条件之一，在社会主义土地公有制下，为何规定商品房只能从房地产开发商手中购买，国外很多住宅合作社的成功建设经验为何不准参照？而房地产开发商只是“皮包商”，众所周知是靠搞到银行贷款来运作；海南曾是“房地产泡沫”的重灾区，同时，这里又是多位赫赫有名的亿万富翁炒房地产发家、淘“第一桶金”之地。目前房地产开发商可以掌握着不断暴涨的商品房价的定价权，因为房价中的利益分配已经在体制环节陆续支出了，最终售房的利润是制度确定分给房地产开发商的，房价越高，地方税收越多，何乐不为？所以他们现在联合起来不肯降价。因此，需要从全过程研究国民收入不合理分配的根源。

虽然规划师提出追求和谐、公平、效率，要城乡统筹解决三农问题，要实现城乡土地集约利用，实现资源环境可持续发展；但规划核心触及利益再分配，一遇到既得利益集团的抵抗，尤其是体现在法规制度中，规划往往就苍白无力了。

三、解放思想的改革是个系统工程

为什么我国耕地减少趋势控制不住？为什么集约用地的好处都知道却实现不顺？需要我们解放思想去想问题。

经调查在近年的农民收入增量中，一半以上来自非农收入。大致可以说，农民生活的提升，越来越不倚重于土地了，耕地日益减少并不被心疼，甚至一些农户还盼着自己的承包耕地能改变用途为非农业用地，被征用换来些现金用。究其原因，农业属于产品附加值最低的产业，而我国除了长期的工农业产品价格“剪刀差”外，还有多种二元经济体制的桎梏；“三农”为城市与工业提供了几乎是世界上最廉价的土地与劳动力，而在社会经济格局中却一直处于弱势地位。世界上几乎没有哪个国家不补贴农民（农业、农村）的，即便欧美农业现代化的国家，仍要每年对农业巨额补贴，这是由农业的弱质性、生态性、公益性、基础性和战略性决定的。台湾、日本曾制订有效的办法是提高农产品价格并加以保护。

表象上的土地问题实际需要理顺社会经济大系统的利益分配环境。如果不能让耕地价值充分体现，不扭转长期以来城乡二元经济结构对农村农民的不公平，不修改农村土地产权制度，难以有效保护耕地和实现土地集约利用。

目前我们的统计部门普遍承认社会“两级分化”日益严重。人们普遍认为目前的房地产制度加剧了“两级分化”，人们可用于消费的货币要大部分投入基本生存要求的住房，必然压抑其他消费品的购买需求和生产，扰乱社会生产平衡。

土地集约利用一直是政府倡导，但要有体制机制保障(最基本的是土地制度保障)，需要构建保障和促进科学发展的新机制。需要改变传统计划经济下超越公众利益的作法，合理制订公共政策和保护公共利益。要以土地和房屋产权为基础，协调私有财产权和公共利益需要的关系；一是控制或发展建设用地，用指标等规则管理；二是出于公共利益的需要，限制某些性质土地利用；三是为提高土地利用效率对某些土地利用性质调整。是否出于公共利益？要设置监督与约束。如出于公共利益的需要，应尽量减少对私人财产权的侵犯，需要合理补偿；如不是出于公共利益的需要，应禁止对私人利益的侵犯。

房地产实际是不可分家的不动产。这次汶川大地震后的灾区住房重建和产业就业重新安置，肯定应按土地集约利用的原则进行，难道灾民新住房还必须经过交地价和房地产开发商的售房环节吗？难道还必须先划分城乡差别来区别对待吗？答案应是否定的。那么，我们是否可以解放思想，进一步考虑土地制度、房地产制度改革呢？需要展开民主讨论。