——我国土地储备制度建设系列述评之二

作为一项牵涉多方利益的新制度，土地储备制度诞生至今，一直为社会各界所关注。个别地方某些偏离土地储备目标的做法，甚至引发争议。

历经11年探索后，土地储备制度在一些关键问题上，作出了清晰的回答。

优先储备国有存量地

一种争议，集中在土地储备的对象上。

10年前，杭州市成立土地储备中心的“初衷”是收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效用地。

很快，这一“模式”被推广到全国，收储范围随之扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。

随着我国土地储备事业的发展，近年来一些市、县政府收储的土地，不再局限于城市存量土地，一些地方新征农地甚至成为储备土地的主要来源，有的比例高达90%以上。某些地方干脆将土地储备当成了城市扩张的工具。

有人开始担忧，“政府从土地储备中获取巨大经济利益，从而刺激其执行该制度的积极性，很可能使其走向制度设计的反面”。理由是，征收农地显然比盘活存量成本低得多。

土地储备到底是以存量为主，还是以增量为主？业界也有不同看法。一些人认为，应该充分利用存量土地，不到万不得已的时候不要征收农地，尤其不要占用耕地。另一些人则认为，土地储备的重点应是国有存量土地，但要兼顾新增用地。因为储备一定量的新增用地，不仅可以引导城市用地的发展方向，加快城市发展的进程，也能为土地储备拓展空间。

对此，《土地储备管理办法》作出了明确规定：各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。然后才是“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”。

一个“优先”，虽然没有彻底关上征收农地这扇门，但其中倾向已经十分明显。今后政府储备的土地只能是已经依法“农转非”的土地。这样就抑制了地方政府以土地储备为名，低价征收农民土地然后高价出让的冲动。

事实上，只有把政府垄断存量土地供应落到实处，土地储备制度才能真正建立起来，政府也才能通过对土地供应总量的控制，真正实现对土地市场的调控，同时促进节约集约用地。

储备不是政府的“小金库”

“一些地方把土地储备作为融资的手段，土地储备成了地方政府的‘小金库’。”这是另一种质疑的声音。

在各地的实践中，我国的土地储备机构一般由市、县财政注资启动，作为政府直属的事业单位。其职能是，受政府委托从事土地的收购、储备和出让前的前期准备工作。

问题是，按照我国的政策，地方政府不能发行债券，也不能贷款。自从有了土地储备机构，地方政府就可借此向银行抵押贷款，获取巨资用于城市建设。有人指出，一些地方的土地储备中心已经成为土地经营的主体，甚至成为政府“以地生财”的工具。有关人士指出，近年来，随着城市化进程的加快，各地土地储备机构承担了大量土地融资和土地征收出让业务。一些地方土地储备机构地位不明确，收储行为失控，不仅严重侵犯农民土地权利，而且隐藏着巨大的金融风险。
调查显示，当前各地土地收购储备资金，大部分依赖银行贷款，而且所占比例相当高。一些城市的贷款比例已经高达９５％。有的地方甚至采用了“举债经营，逆向运作”的思路，面临很大的还贷压力。最终可能因银行利息增加导致收购土地成本大幅增加，产生土地出让收益低于土地储备成本的结果。另外，由于土地储备与房地产市场关系密切，当土地市场和房地产市场急剧变动，土地和房地产价格下滑，市场需求萎缩时，大量的土地储备贷款引发的风险可想而知。

应当承认，土地储备的确需要大量资金投入。由于现阶段政府财力有限，用于土地储备的财政拨款有限，加之土地价格高和交易周期长等特点，单纯依靠政府财政拨款很难满足土地储备的需要。在政府财政资金不足的情况下，需要融资。但要明确的是，其银行贷款规模必须严格控制，而且只能用于储备土地不能挪作他用。

《土地储备管理办法》力图解决这些问题。《办法》规定，涉及银行贷款的，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。同时规定，各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。

如此一来，地方政府以土地储备构建的“小金库”就自然瓦解了。

调控房地产市场的重要抓手

房价上涨过快，是近年来社会质疑土地储备的另一个问题。言下之意，政府借储备囤地，待高价而沽。

这显然是对土地储备的误解。房地产价格高低主要由供求关系决定，虽与土地取得成本有一定的关系，但与土地储备没有必然联系。事实上，在近两年对房地产市场的调控中，一个城市政府拥有一定量的土地储备，对稳定当地房地产市场起着举足轻重的作用。调控房价，保障城市居民的合理住房需求，政府只有手中有地，才能心中不慌。

以北京市为例，2007年加大了城市保障性住房用地的供应力度，投放量大幅度增加。其中，限户型、限价格的普通商品房用地90%以上来自储备土地；经济适用住房用地50%以上来自储备土地。北京市国土资源局有关负责人说，如果是新征收农民土地，投放市场至少需要两三年时间。
土地储备机构可以根据市场实际需求，通过增加或减少某一时段内的土地供应调节地价，并由此影响房地产市场的走势尤其是房价的涨落。在这方面，香港和内地都有可供借鉴的成功经验。

《土地储备管理办法》非常明确地提出，要对纳入储备的土地进行前期开发。产权关系复杂的宗地，要变成产权清晰的“净地”后，再进入房地产市场，从而缩短土地形成房地产有效供应的建设周期，有效防止闲置、囤积土地等行为发生。土地储备对房地产市场的影响是显而易见的。

需要警惕的是，考虑到规划调整、资金运营等方面存在的巨大潜在风险，土地储备机构不能盲目储备土地，应当根据城市实际发展的需求和自身能力合理确定土地储备规模。

在这方面，杭州提出的“适度储备、深度储备、梯度储备”的工作理念值得借鉴。所谓“适度储备”，是指根据市场需求及资金承受能力，把土地储备量控制在一定规模，不再盲目追求储备土地数量的增加。所谓“深度储备”，是指把生地做成熟地、熟地做成精品，使土地价值得到充分体现。所谓“梯度储备”，是指根据市场形势及时调整储备开发进度，分层次、分梯度储备土地。