一、长春市概况

    长春市位于吉林省中部，地处东经124°18′至127°02′，北纬43°05′至45°15′之间，城区位于东经125°02′至125°34′，北纬43°26′至44°05′。全市位于东北大平原中部，东靠长白山地、西连松嫩平原，南接松辽平原，北至松花江与拉林河。地处山地丘陵向台地平原过渡地带。东西最长223公里，南北最宽217.5公里。

    随着振兴东北老工业基地口号的提出和实施，长春市投资环境大大改善，经济发展迅速，地区生产总值从1998年的569.6亿元增加到2005年的1508.6亿元，年均增产率14.93%，其中第一产业增加值从109.9亿元增加到160.8亿元，年均增产率5.59%；第二产业增加值从242.1亿元增加到709.7亿元，年均增产率16.61%；第三产业增加值从217.6亿元增加到638.1亿元，年均增产率16.61%。固定资产投资从141.65亿元增加到650.42亿元，年均增长率24.33%。

    从1998-2005年间，长春市总人口从的686.90万人增加到731.50万人，共计增加44.60万人，其中非农业人口从276.72万人增加到321.07万人，共计增加44.35万人，城镇化率从40.29%上升到43.89%，提高3.60个百分点。

    二、长春市工业用地集约利用现状分析

    随着国家振兴东北老工业基地的深入实施，长春市的投资环境和市场环境得到了很大的改善，1998年长春全市实际使用外资金额为28491万美元，其中市区11037万美元，到2005年长春市全市实际使用外资金额为117060万美元，其中市区107842万美元，长春市吸引外资能力大幅提高。长春现已形成了以交通运输设备制造业为主体的工业体系，主导产业包括汽车产业、农产品加工、光电信息和生物医药等产业。随着长春工业实力的逐年增强，长春市工业总产值从1998年的502.4亿元增加到2005年1728.9亿元，年均增长率19.31%。

    随着经济的发展，土地作为工业项目的必备要素，其需求量也大幅增加，长春市工业用地面积从1998年的30.68平方公里，增加到2005年的64.81平方公里，7年间累计增加34.13平方公里，年均增长率11.28%。工业用地占城市用地的比例从20.53%提高到26.25%。

    按1991年建设部制定的《城市用地分类与规划建设用地标准》，住宅用地所占城市用地比例应控制在20-32%，工业用地应控制在15-25%，道路广场用地应控制在8-15%，可以看出长春市工业用地占城市用地的比例近年来有较大的增幅，从2003年开始长春市工业用地占城市用地的比例突破了国家规定的比例上限，且工业用地比例仍有提高的趋势，因此未来长春市应控制工业用地的大幅增长，使之控制在合理的范围之内，达到城市用地内部的协调。

    长春市工业用地集约利用水平也逐年提高，单位工业用地GDP从1998年的18.57亿元/平方公里，增加到2005年的23.28亿元/平方公里，年均增长率3.28%。单位工业用地固定资产投资从1998年的4.62亿元/平方公里，增加到2005年的10.04亿元/平方公里，年均增长率11.73%。

    三、长春市城市工业用地标准的确定

    长春市工业用地集约利用评价标准的确定，主要是依据国土资源部《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号），结合长春市工业用地现状，及近三年长春市工业用地出让地块的规划指标要求，制定出长春市工业用地集约利用评价的标准体系。

    （一）工业用地现状指标分析

    通过调查得到长春市工业用地样点资料2006个，其中有效样点资料1541个，样点合格率76.82%，通过计算长春市工业用地平均容积率为0.34，平均建筑密度为27.86%，经计算汇总得到长春市现有工业用地容积率和建筑密度分布情况如下表所示：

    从上表可以看出，长春市工业用地容积率低于0.5的宗地数量为720宗，占总样点数量的46.72%，容积率大于0.5的部分以0.1为一个间隔，各区间内都有分布，且分布比较均匀，可见长春市工业用地容积率较低的数量较大，容积率总体水平偏低。

    从上表可以看出，长春市建筑密度低于30%的宗地数量为633宗，占总样点数量的41.08%，建筑密度大于60%的宗地数量为361宗，占总样点数量的23.43%。其余的宗地建筑密度分布在30%和60%之间，且较为均匀，可见长春市工业用地建筑密度呈两头大，中间小的“哑铃型”分布。

    （二） 从工业用地出让规划控制指标分析

    根据长春市2006-2008年出让的172宗工业用地控制指标的执行情况进行分析，可以得出长春市工业用地出让容积率规划控制标准的基本分布情况，如下表所示：

    从上表可以看出，从2006-2008年间长春市工业用地出让容积率规划控制标准来看，低于0.5的宗地数量为69总，占样点总数的40.12%，长春市工业用地出让容积率规划控制在0.5和1之间的宗地数量为46宗，占样点总数的26.74%，容积率大于0.6的宗地数量为16宗，占样点总数的9.30%，容积率小于0.6的宗地数量为11宗，占样点总数的6.40%，大于0.7的宗地数量为9宗，占样点总数的5.23%。容积率大于1的宗地数量合计为4宗，占样点总数的2.32%。可见，从工业用地出让的容积率控制来看，长春市需要提高工业用地容积率出让控制标准，更加集约地利用土地。

    根据长春市2006-2008年出让的155宗工业用地控制指标的执行情况进行分析，可以得出长春市工业用地出让建筑密度规划控制标准的基本分布情况，如下表所示：

    从上表可以看出，从2006-2008年间长春市工业用地出让建筑密度控制标准来看，小于40%的宗地数量为37宗，占样点总数的23.87%，小于45%的宗地数量为39宗，占样点总数的25.16%，小于60%的宗地数量为25宗，占样点总数的16.13%，小于50%的宗地数量为24宗，占样点总数的15.48%。其余的相对较少，仅占样点总数的不足20%。

    从长春市2006-2008年工业用地出让投资强度控制标准来看，工业用地出让的投资强度都要求不低于3000元/平方米。

    （三）从国家标准来分析

    为全面贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》( 国发〔2004〕28号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)和《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),加强工业项目建设用地管理,促进节约集约用地,国土资源部对2004年发布的《工业项目建设用地控制指标(试行)》进行了修订，形成了《工业项目建设用地控制指标》（国土资发（2008）24号）。根据24号文，长春市朝阳区、二道区、宽城区、绿园区和南关区被划分到第二类第五等，30个行业投资强度指标最低不得小于1245万元/公顷，个别行业最低不得低于3520万元/公顷。容积率标准30个行业的控制标准为最低不得小于0.5，个别行业最低不得小于1，工业项目的建筑系数应不低于30%。

    （四）工业用地集约利用评价标准的确定

    根据工业用地调查资料情况，工业用地集约利用评价指标选取容积率和建筑密度两项指标。且工业用地容积率和建筑密度的控制标准都采用区间值。根据样点调查资料，长春市工业用地平均容积率为0.34，低于国家规定的最低标准0.5，因此将0.5作为长春市容积率标准的最低值，为了促进长春市工业用地集约利用水平，结合国家标准，同时考虑长春市中心城区的工业用地的现状，及近年工业用地出让容积率规划控制标准，将长春市容积率标准的高值确定为1.0。

    根据样点调查资料，长春市工业用地平均建筑密度为27.86%，低于国家规定的最低标准30%，因此将30%作为长春市建筑密度标准的最低值，为了促进长春市工业用地集约利用水平，考虑长春市工业用地的现状，及近年工业用地出让建筑密度规划控制标准，将长春市建筑密度标准的高值确定为60%。评价标准如下：

    四、长春市城市工业用地集约利用评价

    根据确定的工业用地容积率和建筑密度集约利用评价标准，对收集的工业用地样点分别以容积率和建筑密度指标进行集约利用评价，得到评价结果如下表所示：

    从上表可以看出，依据容积率集约利用评价标准，得到长春市工业用地低度利用占总样点数量的46.72%，适度利用占32.97%，过度利用占20.31%，依据建筑密度评价标准，得到长春市工业用地低度利用占总样点数量的41.08%，适度利用占35.50%，过度利用占23.43%。

    容积率是指项目规划建设用地范围内全部建筑面积与规划建设用地面积之比，工业用地越集约利用就要求单位建设用地范围内的建筑面积越大，就意味着主要从纵向来提高土地的集约利用水平；建筑密度指项目用地范围内所有基底面积之和与规划建设用地之比，工业用地越集约利用就要求建设用地范围内建筑占地面积越多、越密，就意味着从横向来提高土地的集约利用水平。但是为了提高工业用地的集约利用水平，单纯地依靠建筑容积率越高或者建筑密度越大，是行不通的，因为工业项目大都有其自身的特殊的工艺和生产流程，容积率过高，建筑密度过大，都会影响到工业项目正常的生产。因此工业用地集约利用评价综合容积率和建筑密度两项指标来综合考虑，利用Delphi法确定容积率和建筑密度对于工业用地集约利用的影响程度，即权重分别为0.55和0.45。采用加权平均的方法，得到长春市工业用地集约利用评价最终结果如下：

    依据长春市工业用地集约利用评价结果，低度利用占44.18%，适度利用占34.10%，过度利用占21.71%。2005年长春市工业用地面积为6481公顷，可得到工业用地低度利用面积为2863.46公顷，适度利用面积为2210.31公顷，过度利用面积为1407.23公顷。

    五、促进长春市工业用地集约利用对策和建议

    （一）建立和实行工业用地的准入制度和奖励制度

    建立和实行工业用地的准入制度，就是要提高项目用地的门槛，具体应做到以下几点：（1）坚持把土地使用面积与具体项目结合起来进行综合确定，使供地向用地少、附加值高的工业项目倾斜；（2）实行供地量与投资额挂钩，以提高项目土地单位面积投资强度和容积率。今后在项目预审、审批的过程中，对项目是否符合规划控制标准进行重点审查，对那些投资强度低于3000元/平方米的，或容积率低于0.5，或效益不明显的企业坚决拒之门外。（3）对一些工业园区用地，实行入区入园协议和土地出让合同附件双约束机制。将工业项目的规划容积率、建筑系数、投资强度、绿化指标、工程建设进度等控制性指标予以约定后，各用地单位必须按照合同进行，如确实需要修改，必须经国土资源局批准后方可执行。

    建立集约节约奖励机制。要求各开发区（园区）要从当年工业用地供应总面积中拿出10-20%的土地，自行建设标准厂房。建设标准厂房一般不得低于2层，同时对建设标准厂房3层以上的，按占地面积1:1奖励新增建设用地计划。

    （二）划定分区，制定最小土地利用强度和标准，实行分区域的不同供地机制

    根据不同的区位，建立和实行分区域供地机制。如朝阳区是长春市政治、经济、文化的中心，按照市政府制定的“一产做精，二产做强，三产做大”的工作思路，减少效益低、投资强度不高的工业项目用地，对该区内的商业用地、公共建筑用地和居住用地提供政策支持。又如经济技术开发区主要以工业用地为主，而且已经形成一定的规模，在具体供地时就要考虑减少一些大型商业用地的供给，把重点放在引入一些收益高、见效明显的工业项目，从而使各企业能相互利用资源，减少各种交通费用。通过实行分区域的不同供地机制，逐步达到优化用地配置的目的，形成一定的规模经济，减少外部成本。

    （三）健全土地集约利用的激励和考评机制

    健全土地集约利用激励机制，在具体的实施过程中，要与严格土地管理结合起来。从严从紧管理土地，这是各项建设节约集约用地的重要前提；同时，对节约集约用地要采取各种措施积极引导和鼓励。通过完善相关经济政策，调整土地收益分配关系和严格收益管理，探索激励节约集约用地的利益机制，以充分调动各地各行业节约集约用地的积极性。

    健全土地集约利用地的考评机制。土地集约利用是一个动态的过程，逐步建立健全建设用地单位的考评机制将是未来完善的重点；至于考评的标准也是动态的，随着对土地集约利用研究的深入，一些具体指标将逐渐明确化和规范化。对一些有闲置土地的单位或者利用率低的单位进行重点改造，提出整改意见，要求限期提高土地利用率，对那些在规定期限内未能达到整改要求的，无偿收回用地单位的闲置土地，增加长春市存量土地的数量。

    （四）加强工业用地的全程管理，促进土地高效利用

    长期以来，人们把建设用地管理片面理解为“办理用地审批手续”，而对建设用地批后的管理却忽略了。但实际上“依法审批土地”，仅仅是建设用地管理的一个必经程序和重要环节。从建设用地取得过程看，建设用地管理应包括建设项目用地的前期预审（批前）、用地报批（批中）和供地后的跟踪检查（批后）的全过程管理。

    （1）批前：发展改革部门在项目立项时，应对投资强度、容积率、建筑密度和绿化率等指标严格控制，达不到控制指标要求的项目不予立项，对建成的项目，按计划对各项控制指标进行验收。国土资源部门在项目预审和供地时，要严格按规定核定用地规模，坚决核减超指标的用地面积，对违反规定超指标占用的土地，不予登记，并依法收回。

    （2）批中：土地管理部门的主要工作任务是严格用地报件审查，重点审查初步设计。从建设项目最后就位、用地面积、用地费用概算等方面进行审查，这是土地管理部门控制该项用地规模，提高土地利用率的最后一个环节。

    （3）批后：建设项目用地被依法批准，建设单位取得土地使用权后，建设用地管理的职责并没有结束，土地管理部门还应继续做好项目用地批后检查和跟踪服务，避免出现“批东占西、批少占多”，甚至造成土地闲置浪费和土地纠纷案件。

    （五）建立工业用地定额管理制度，调整工业用地结构

    严格按照国家《工业项目建设用地控制指标》，核定建设用地面积，提高土地投资强度。要加强规划设计，鼓励建标准式厂房，防止一些工业项目在规划用地范围内，铺设大量绿地，建“花园式”工厂。要严格控制在教育、卫生、工业、科技等项目用地范围内，建造成套职工住宅、高档别墅、宾馆和招待所等变相侵占新增建设用地指标的行为。

    重点调整城区工业用地布局，大力推动国企改革，鼓励发展工业园区、工业楼宇，加快推进不适宜在市中心区发展的工业企业，实施“退二进三”、“退二进园区”和“退二进楼宇”，企业搬迁改造后，原厂区土地纳入政府土地储备库，通过招标拍卖挂牌出让盘活，发挥土地效益。