一、洪湖市概况

    （一）地理位置与区位条件
洪湖位于湖北省中南部，江汉平原东南端，东、南濒临长江，分别与湖南省临湘市、岳阳市北区，湖北省蒲圻市、嘉鱼县隔江相望，北邻东荆河和仙桃市、武汉市南区一衣带水，西与监利县水陆交界。地势平坦，河湖密布，有“水乡泽国地，江汉鱼米乡”的美称。得天独厚的自然条件和优越的经济地理位置为洪湖市的经济发展奠定了基础。

    洪湖地理坐标为东经113°07′35″-114°05′10″，北纬29°38′49″-30°12′30″，全境东西长94公里，南北宽62公里，市域面积2502.37平方公里，全市共辖14个乡镇，1个乡，2个办事处，3个国营农场，469个行政村场。

    （二）自然资源条件

    1、地形地貌

    洪湖市处于江汉平原，市域内地势自西向东南，呈缓倾斜。形成南北高，中间低的分布，全市平均坡度为1/3000，地势广阔而平坦，其海拔高度大都在22—28.5米之间。地貌类型为冲积平原。

    2、水文地质

    境内河流如蛛网，湖泊星罗棋布，河湖港汊纵横交错。境内大小河流41条，总长538.4km，较大的河流有长江、东荆河、内荆河等。湖泊众多是洪湖的市情，建国初期共有大小湖泊100个，面积约1500，由于围湖造田，不少湖泊已经消失，至今尚存的湖泊约为47个，面积不足470 。目前最大是洪湖，面积约300 ，它也是湖北省最大的湖泊。

    3、气候条件

    洪湖地处中北亚热带过渡性季风气候区内，气候温和湿润，四季分明，年平均气温16.2-16.6℃，严寒期短，温暖期长；大于10℃的活动积温为5210－5350℃。全年日照充足，平均日照时数为1980-2032小时。平均每天日照5.5小时左右，以6－8月为最，达700－750小时。光热资源丰富，有利于多熟制植物生长。洪湖市雨量充沛，年降雨量在1060.5－1324.8mm之间，月平均降雨量487.6mm，为荆州之最，但雨量分配不均匀，夏季雨量集中，大雨、暴雨增多，时有洪涝发生。秋季少雨，气爽，昼夜温差大；冬季气候寒冷干燥，降雨量少，多北风和东北风。无霜期较长，平均为266.5天，是江汉平原无霜期最长的县市之一。

    4、自然资源

    洪湖市自然资源储量分布十分丰富，地下有煤、石油、天然气和丰富的地下水，地上河湖港汊纵横，水资源异常丰富，具有特色的是野生禽类、鱼类、菱、藕、芡等水生植物。

    全市飞禽167种，不常见的飞禽87种，常见但数量不多的64种。其中雁、野鸭、獐鸡是洪湖著名的特产。

    洪湖鱼类储量十分丰富，具湖北省首位。鱼类品种共114种，其中草鱼、鲤鱼、鳊鱼、鲬鱼等鱼类已形成规模产量，暨贝、甲鱼乌龟等名贵水产人工养殖已形成一定的产量。
洪湖水生高等植物68种，莲藕、菱角、芡实、芡白等年产量占全省之首。

    5、土壤

    洪湖市地貌类型为冲积平原，以第四纪冲积、湖积物为主，其土壤主要有四个土类：（1）水稻土类，以种植水稻为主，占洪湖市总土壤面积的62.4％；（2）潮土，通气状况较好，有机质含量丰富，土壤肥沃，占洪湖市土壤面积的37.5％；（3）草甸土，占土壤面积的2.7％，分布于长江、东荆河洲滩；（4）黄棕土壤，土壤母质为红砂岩的风化物，零星的分布于螺山黄蓬的岗地，面积仅为845亩，占洪湖市土壤面积的0.6％。

    （三）社会经济条件

    2006年洪湖区、市域生产总值（当年价）55.09亿元，比上年增长12.24%，其中第一产业增加值2.28亿元，增长11.45%，第二产业增加值1.30亿元，增长12.15%，第三产业增加值2.43亿元，增长13.15%。

    全年农业总产值39.55亿元（当年价），较1996年增加15.68亿元，年均增长5.18%；农业的基础地位更加巩固，粮食产量保持稳定，特色农业规模扩大，全年粮食作物播种总面积70559.4，粮食总产量53.17万吨，粮食播种面积单产7530kg/。全年全社会固定资产投资额16.61亿元，同比增长28.58%。非农业人口33.16万人，占总人口的36.44%。

    （四）土地利用现状

    2005年末洪湖市土地总面积2502.37，其土地利用结构是：①农用地总面积175972.18，占土地总面积的70.32%，其中耕地105121.37，占土地总面积的42.01%；园地面积1014.88 ，占0.41%；林地5291.65，占2.11%；其他农用地64544.28，占25.79%。②建设用地16959.19，占土地总面积的6.78%，其中城乡居民点工矿用地13677.89，占土地总面积的5.47%，占建设用地的80.65%；交通运输用地651.13，占土地总面积的0.26%。水利设施用地2630.17，占土地总面积的1.05%。③未利用地57306.02，占土地总面积的22.90%，其中沙地254.45，占土地总面积的0.10%，其它未利用土地630.06，占土地总面积的0.25%。河流水面12361.33，占土地总面积的4.94%；湖泊水面35525.07，占土地总面积的14.20%。苇地4446.74，占土地总面积的1.78%。滩涂4088.37，占土地总面积的1.63%。

    二、洪湖市节约与集约用地现状分析

    （一）建设用地总体集约水平分析

    从土地投资强度变化分析，单位建设用地固定资产投资上升较快，单位建设用地固定资产投资额从1997年的5.30万元/公顷增加到2005年的7.62万元/公顷，单位建设用地固定资产投资额年均增长5.69万元/公顷，年均增长率为4.63%。固定资产投资与建设用地弹性系数为23.35，大于1，固定资产投资增长速度明显高于建设用地增长速度，表明从单位建设用地固定资产投资的角度来看，洪湖市建设用地趋于集约。

    从土地投资效益分析，单位建设用地二、三产业增加值呈增长趋势，从1997年到2005年，单位建设用地二、三产业增加值1997年25.15万元/公顷下降到17.20万元/公顷，年均减少0.99万元/公顷。二、三产业增加值与建设用地弹性系数为-15.21，小于1，二、三产业增加值的增长速度低于建设用地的增长速度，表明从单位建设用地二三产业增加值的角度来看，建设用地投资效益集约程度有下降的趋势。

    从土地利用强度分析，人均建设用地面积总体上处于稳定的状态。从1997-2005年间，人均建设用地面积从187.63/人下降到186.91/人，人均减少仅0.71平方米，建设用地人口弹性系数为0.84，小于1，表明建设用地增长的速度略慢于人口的增长速度，建设用地利用强度呈集约利用的发展趋势。

    （二）城镇建设用地总体集约水平分析

    1、城镇用地总体集约利用水平分析

    从土地利用强度分析，洪湖市城镇人均城镇建设用地呈先增后减的趋势，由1997年的97.27/人增加2000年的117.47/人，主要是因为这期间洪湖市城镇用地规模增长速度较快，年均增加16.70公顷，高于城镇人口的增长速度；到2005年人均城镇用地降低到61.50/人，主要是因为这期间洪湖市城镇用地规模基本上保持稳定，而城镇化水平加快，城镇人口从2000年的17.12万人增加到2005年的32.71万人。

    1997-2005年间，城镇人口从20.16万人增加到32.71万人，城镇用地从1960.65公顷增加到2011.63公顷，城镇用地与城镇人口发展呈同方向变动，城镇用地-城镇人口弹性系数为0.04，小于1，表明城镇建设用地增长的速度小于城镇人口的增长速度，城镇建设用地规模呈集约利用的发展趋势。

    2、工业用地集约利用水平分析

    （1）单位工业用地附载固定资产

    洪湖市单位工业用地附载固定资产投资呈逐年提高，从1997年的81.55万元/公顷增加到2005年的114.17万元/公顷，单位工业用地附载固定资产投资增加32.62万元，年均增长率4.30%，从工业用地投资强度上来看，表明洪湖市的工业用地集约程度在加强。

    （2）单位工业用地产值

    单位工业用地产值与单位工业用地利润一样，也是反映工业用地利用效益的重要指标。从单位工业用地产值来看，从1997年的248.39万元/公顷增加到2005年的94.66万元/公顷，这主要是由于洪湖市第二产业产值较1997年有所降低导致的，表明工业用地利用效益水平有所下降，但是还有很大的提升余地。

    （三）农村居民点用地集约水平分析

    根据土地利用变更调查资料，2005年年末洪湖市农村居民点用地总量达到10454.01公顷，农村人均用地为180.17/人，超过国家规定的人均用地150 /人的范围。由此可见，洪湖市农村居民点用地节约与集约潜力巨大。本研究对全市农村居民点用地的集约利用情况进行动态评价，指出农村居民点整理滞后的不良影响，为居民点整理潜力分析提供基础依据。据土地和人口资料，洪湖市1997－2005年人均居民点人均用地变化情况见表2-3。 

    从上图可以看出，近年洪湖市人均农村居民点用地总体上呈增长趋势，从1997年的157.95/人增加到2005年的180.17/人，其中2001年达到最高值为188.53/人，年均增长率为1.66%。虽然近年来农村居民点和农村人口都处于减少的趋势，但是农村居民点减少的速度，小于由于城市化水平提高而带动的农转非的速度，可见，农村居民点用地节约和集约利用水平总体整体上有很大的潜力可挖。

    （四）交通用地集约水平分析

    1、单位GDP交通用地

    单位GDP交通用地是反映利用效益的主要指标，按照国土资源部的要求，将当年交通用地总面积与近5年GDP平均值的比值作为单位GDP交通用地，剔除不确定因素的影响，以反映洪湖市交通用地的集约利用水平。

    洪湖市单位GDP交通用地分两个阶段，第一阶段即1997-2000年，单位GDP交通用地从7.69公顷/亿元增加到16.97公顷/亿元，年增长幅度为3.02%，这期间相对于经济发展速度来言，交通用地增长较快。第二阶段即2000-2005年，单位GDP交通用地从16.97公顷/亿元下降到13.27公顷/亿元，这主要是由于近年来洪湖市GDP的快速增长，交通用地虽得到适度的发展，但相对GDP而言发展速度偏慢。

    2、单位交通用地旅客周转量

    1997年至2002年，洪湖市单位交通用地旅客周转量总体比较稳定，由0.0079公顷/万人公里变化为0.0072公顷/万人公里，年均变化幅度仅为-1.77%，主要是原因这期间旅客周转量增长速度与交通用地增加速度比较协调。到2005年洪湖市单位交通用地旅客周转量上升到0.0195公顷/万人公里，较2002年上升0.0123公顷/万人公里，年均增长率为3.91%,主要是原因这期间洪湖市交通用地增长较快，交通事业得到了极大的发展，明显快于旅客周转量的增长速度。

    3、单位交通用地货物周转量

    1997年至2002年的单位交通用地货物周转量总体上比较稳定，从0.0079公顷/万吨公里变化到0.0075公顷/万吨公里，年均变化率仅为-1.06%,主要是原因这期间货运周转量增长速度与交通用地增加速度比较协调。到2005年单位交通用地货物周转量达到0.046公顷/万吨公里，较2002年增加0.0385公顷/万吨公里，年均增长率达到83.12%，出现这种情况的原因在于近年来洪湖市交通用地增长速度快于货物周转量的增长速度，促使单位水平的指标值出现快速增加的趋势。

    （五）水利用地集约水平分析

    单位GDP水利用地是反映利用效益的主要指标，按照国土资源部的要求，将当年水利用地总面积与近5年GDP平均值的比值作为单位GDP水利用地，剔除不确定因素的影响，以反映洪湖市交通用地的集约利用水平。

    洪湖市单位GDP水利用地分两个阶段，第一阶段即1997-2000年，单位GDP水利用地从34.95公顷/亿元增加到75.87公顷/亿元，年增长幅度为21.39%，这期间相对于经济发展速度来言，水利用地增长较快。第二阶段即2000-2005年，单位GDP水利用地从75.87公顷/亿元下降到53.59公顷/亿元，这主要是由于近年来洪湖市GDP的快速增长，水利用地虽得到适度的发展，但相对GDP而言发展速度偏慢。

    三、洪湖市节约与集约用地宏观评价

    （一）土地节约与集约利用宏观评价的内涵与技术路线

    宏观城镇土地集约利用潜力，是指在现有技术经济条件和规划要求下，通过一定手段进一步提高土地使用效率，其大小取决于目前的土地集约利用程度、未来一定时期内城市发展速度与技术应用程度。宏观城镇土地集约利用潜力与目前土地集约利用程度成反比，与城镇发展速度、技术应用程度成正相关。目前土地集约利用程度越低，土地利用结构越不合理，土地集约利用潜力越大;未来一定时期内可以预见的城市发展速度越快，城镇建设中可供利用的技术越先进，土地集约利用潜力越大。

    宏观土地集约利用评价就是按宏观土地集约利用的内涵，结合城市规划的实施和城市发展的要求，建立土地集约利用宏观评价指标体系，以土地合理利用程度、土地投入程度、土地利用程度、土地利用效率、土地可持续度、土地集约利用发展变化趋势为评价对象，从总体上评价当前土地的使用效率和使用潜力。
土地集约与集约利用宏观评价，大致分为以下几步：1.资料调查与整理；2.宏观评价指标体系的建立；3.评价指标的标准化处理；4.运用层次分析法确定各评价指标的权重；5.计算城镇土地集约化利用程度综合指数；6.结果分析评价。技术路线图如图3-1： 

    （二）洪湖市土地节约与集约利用宏观评价

    1、宏观评价指标体系的建立

    土地集约利用潜力评价指标体系是一个有机的动态复合系统。这个系统基本涵盖了城市土地利用纵横两方面的内容，比较全面地反映了城市土地利用的潜力和可持续发展能力，客观地体现了城市土地利用的内在功能。

    城市土地集约利用是一个多元的复合性概念，既可做定性描述，又可筛选出若干体现城市土地利用程度与广度的指标，进行定量描述和模拟。指标的选取首先基于理论层面对城市土地集约利用内涵的把握，以市场化、现代化、可持续发展为目标，以合理、合法、高效为出发点，各项指标之间具有相关性，并在外延上存在着某种依存关系；同时指标具有相对性，之所以将指标放在此系统而不是彼系统，主要在于指标的功用不同。

    根据评价指标和指标体系构建的原则，洪湖市土地节约与集约利用宏观评价，指标类型分为土地投入强度、土地利用强度、土地利用效益和土地可持续利用度四个方面。具体见下表： 

    2、评价指标的标准化处理

    根据各评价指标的含义和类型，将评价指标分为三种类型，第一种为正增长型，即指标值越打越好；第二种为负增长型，即指标值越小越好；第三种为区间型，即指标值在区间内时最好。根据各指标的评价标准，对指标的标准化处理方法如下：

    3、指标权重值的确定

    AHP（即层次分析法）是一种定性与定量相结合的决策方法。它是系统工程中对非定量事件定量分析的一种简便算法。通常用来处理复杂系统中涉及到自然、经济和社会等因素，系统机理不清难以精确化和定量化的一种综合性问题。由于层次分析法是一种建立在专家主观判断基础上的分析方法，即与特尔菲法结合，并加以量化计算的一种有效方法，所以在多约束选择、多目标决策中对于判定不同要素对总体目标的重要程度，是一种既简便又具有相当可靠程度的方法。运用AHP法进行决策时，需要经历以下5个步骤：①建立系统的递阶层次结构；②构造两两比较判断矩阵；（正互反矩阵）③针对某一个标准，计算各备选元素的权重；④计算当前一层元素关于总目标的排序权重。⑤进行一致性检验。

    注：λm为指标权重矩阵的最大特征根，；CI为权重矩阵一致性指标，；RI为判断矩阵平均随机一致性指标，当矩阵阶数为n=4时，RI=0.9，当矩阵阶数为n=5时，RI=1.12；CR为权重比矩阵的随机一致性比例。其中，经过计算，λm=5.48    CI=0.12    RI=1.12   CR=0.11<0.15，满意，通过一致性检验。

    4、计算城镇土地集约化利用程度综合指数

    土地集约利用程度综合指数是将各指标层指标数值乘以各自的权重，进行加和求得，计算公式为:

    其中： ──土地集约利用程度综合指数； 
       ──某一指标数值； 
      ──该指标权重。

    利用调查获得的资料，根据相应的公式，计算出洪湖市1997-2005年的土地节约与集约利用综合指数，如表3-5所示：

    5、结果分析                

    近年来，洪湖市重视土地节约与集约利用工作，重视工业园区建设，尽量利用现有的闲置土地，避免土地资源浪费。同时洪湖市严格控制新增建设用地的总量，严格用地项目审批制度，确保每个项目用地都达到国家规定的标准。从节约与集约利用宏观评价结果来看，从1997年到2005年间，洪湖市土地节约与集约利用综合指数分为两个阶段，即1997-2000年，土地节约与集约利用综合指数从1.56下降到1.04，说明这三年内土地节约与集约利用水平总体上处于下降的趋势；从2000-2005年，土地节约与集约利用综合指数从1.04上升到1.29,年均提高4.47%，说明了洪湖市土地节约与集约利用呈逐渐提高的趋势。

    四、促进土地节约与集约利用政策制度建议

    （一）切实实施土地利用总体规划

    1998 年审议通过的新《土地管理法》，明确规定要按照土地利用总体规划严格审批和管理土地，确立了规划在用地制度中“龙头”地位。土地利用总体规划是针对全部土地资源，根据国民经济各部门建设需要和城乡居民需要，充分发挥土地资源潜力，以合理利用土地为目的，制定整体的科学合理的土地利用规划。
土地利用总体规划的实质是土地利用结构在时空上的优化，即通过各种土地类型的合理组合，以追求产出的效益最大化，这个效益包括经济效益，社会效益和生态效益。很明显，规划用地能促进发展。在新的制度下，必须按照规划用地，没有规划就没有用地。有了规划的控制，每使用一宗土地，首先要按照土地利用总体规划进行预审，不在规划范围内的用地项目不予批准。有效控制土地供应总量，避免建设用地的“摊饼式”发展，促进土地的集约利用。

    1、加强规划的科学性和权威性

    科学地编制土地利用总体规划，重点做好基本农田保护区规划和城市发展控制区规划，并明确其界线，严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规模的盲目膨胀与占用耕地的势头。同时，又要给城市留有余地，满足其发展的需要。坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间，又注重土地资源的保护。在土地利用总体规划的控制下，通过城市总体规划的合理编制，科学确定城市用地控制规模，制定合理的用地标准。然而在执行过程中，土地利用总体规划的社会地位和法律地位明显低于城市规划，难以对城市用地规模的不合理扩大进行有效的制约。所以，应针对当前土地利用总体规划中存在的问题，采取包括加强立法等在内的一系列措施和方法，努力增强土地利用总体规划的权威性、科学性和实效性。城市规划必须与土地利用总体规划相协调，贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭，二要建设”的基本方针，实施可持续发展战略。

    2、完善相关法律法规，加大执法监督力度

    针对当前规划实施的配套政策不健全，以及执法监督制度不完善的现状，要尽快建立各项相关政策，为规划实施创造良好的社会环境；并且应加强执法工作的公开性和透明度，有利于全民参与。

    3、进一步提高土地规划实施管理水平

    要提高土地规划管理的科学性、准确性，提高管理的总体水平，就必须加强现代科学技术的应用。同时，还需加强管理队伍建设，提高管理队伍业务素质。

    （二）着力盘活存量建设用地，挖掘现有建设用地潜力

    建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。鼓励企业依法转让或出租闲置厂房，实施厂房加层、改造老厂、内部整理和余缺调剂，引进先进设备，节约生产空间等途径将存量变增量，提高土地利用效率。

    洪湖市对征而不用，超过土地出让合同约定或建设用地批准书（原建设用地许可证）规定的动工开发期限满二年未动工开发的，无偿收回其土地使用权；对闲置一年以上的土地，按被征耕地年产值的1-2倍收取荒芜费，同时限期开工，并对开工、竣工日期、合同规定投资额等进行限定，达不到要求的依法进行处罚，在限定期限内仍然没有落实开发项目，无计划在近期内开发建设，或不能按时开工的收回国有土地使用权。对项目不落实、资金不到位的用地，坚决收回调剂使用；对部分土地利用率不高的项目用地要调整使用。对用地单位已经撤销或迁移的，以及公路、矿场等经核准报废的，由原批准机关无偿收回土地使用权。

    同时，切实盘活集体存量建设用地，推动建设用地使用权依法流转。建设用地流转是建设用地使用权转移或实际使用人发生变更的行为。土地置换是土地流转的重要形式之一，它是指依据土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，建制镇、村镇个人和集体建设所需占用的耕地与整理原依法取得的建设用地所形成的耕地进行互换的行为。各地要积极探索、逐步完善土地流转置换机制，进一步挖掘存量建设用地潜力，提高土地集约利用程度，加大土地复垦整理力度，增加用地置换指标，为经济发展增添后劲。土地置换的基本条件（有原经过依法批准现已复垦为合格耕地的建设用地、不在城市规划区范围内、建设项目必须符合土地利用总体规划、建设项目用地面积不得超过50亩）缺一不可。

    （三）合理利用存量土地

    一是实行农民向小城镇集中，乡镇企业向工业小区集中，耕地向规模经营集中，提高土地集约利用水平。二是通过“小村向大村迁移、弱村向强村靠拢”等办法加强农村“空心村”治理工作，为城镇化进程提供更多的建设用地。三是盘活城镇存量建设用地。首先，要摸清“家底”，按照存量土地位置、面积、等级、用途、权属等，编制存量土地动态台账和分布图，并实行动态跟踪管理。同时对闲置土地的单位进行走访，因地制宜，制订合理的利用方案。其次，严格按计划、按标准供地，改变原来有报必批、按需供地的局面。最后，在安排新的建设项目时，优先利用存量土地。

    城市存量土地主要分布在旧城区，主要是指历史上遗留下来的位于旧城内，与城市地域空间结构、功能(土地利用用途)不相适应的部分用地，包括一些建筑质量差，环境质量差，基础设施配套差，急需改造的地区和土地闲置、倒闭的工厂企业。随着经济的发展，旧城区逐渐不能适应城市新的功能需求，成为城市发展的一大障碍。同时，城市存量土地是数额巨大的资产，对于城市远期发展，补充城市新增建设用地不足具有重要意义。在城市土地稀缺，城市外延扩展受到限制的情况下，就应当充分挖掘城市内部用地潜力，将存量土地提到远期发展用地的高度，从城市长远利益出发安排存量土地的使用，根本上实现旧城区功能结构的改变，完善城市功能结构，实现土地集约利用。

    如前所述，城市地价高低由中心区向外依次是商业、居住、工业。在城市用地调整中应按土地价值来调整用地，如将中心区的大专院校、党政机关、工业用地、棚户区等用地产出率较低的用地调出中心区，按文化用地地域结构、工业用地地域结构等自身的变化与需求作用相应安排。在实现城市用地置换的过程中，应当将其纳入城市总体规划中来考虑，在总体规划中明确其性质，根据具体情况将存量土地规划期适当延长。此外，还应做好控制性详细规划，详细规定每一块土地的使用条件，有计划、按规划地成片开发土地。

    在城市向外“摊大饼式”的迅猛发展中，大部分城市旧城改造却举步维艰，其原因在于旧城改造面临着资金、拆迁、安置三大问题。通过采取市场化运作方式，可在旧城改造上取得很好的效果。可以借鉴其他城市的经验，以较低的出让价格，把急需改造的旧城区出让给开发商，其公建配套、“三通一平”、拆迁安置费用由开发商自理，从而把原是政府一方面的积极性变成无数个开发商的积极性，并通过开发活动，带动市政建设，以暂时的低门槛换来了房地产市场的繁荣。

    （四）加强建设用地整理

    土地整理是土地利用的调整和治理。它是通过对土地利用生产环境的改善及生态景观建设，消除土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化，从而提高土地利用效率。针对我国建设用地容积率低，闲置土地多以及低效率浪费性使用土地的现状，通过土地整理走内部挖潜、集约利用的道路有较大的潜力。对城市而言，借助土地整理可以提高建成区内的土地利用率和产出率：将城市中心占地面积大、土地产出率低的工厂搬迁到适合发展的地方，实行“优二兴三”，优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地段；盘活开发区的闲置土地，积极引进投资项目，或把开发区土地转入其他用途，如商业用地，住宅用地等；对旧城区进行改造，拆迁低矮平房，加大建筑密度，增加道路建设，缓解旧城区交通压力。

    农村居民点的土地整理：①通过村庄搬迁、合并的方法达到村庄集约利用土地的目标。把比较分散的自然村合并为相对集中的居民点，形成中心村。这样，可以减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用。②充分挖掘村内闲置宅基地潜力，扼制村庄继续向外扩张的不良趋势，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理。③重视村庄规划。对“中心村”或比较集中的村庄因地制宜，按照所处区位、地势、自然状况进行合理规划，规划逐级审批后要严格执行。实践证明，通过农村居民点的土地整理可增加耕地5%左右。对于乡镇企业浪费土地问题可以通过建设工业园区，使分散、占地多的企业向工业园区集中。对破产、停产的企业用地，可通过引进项目盘活土地，也可进行合理流转，提高土地利用率。

    土地整理是一项耗资巨大、复杂的系统工程。整理后的地价升值是解决土地整理经费的重要来源。在土地整理前期，除了政府的投资外，还应通过产业化向社会各方筹资，建立高效、市场化的筹资新机制。此外，还需完善土地管理制度、土地税收制度和土地流转制度，为土地整理提供全面的制度支持。

    （五）建立规范的土地市场

    主要是政府要真正垄断土地一级市场，管好二级市场，大力开展国有土地使用权招标拍卖挂牌出让。通过市场方式配置土地，能为城镇发展筹集更多资金，用地单位也不会像划拨或低价取得的土地一样浪费。

    城镇建设用地审批管理是土地利用规划、城市规划和年度利用计划的具体实施。在城市规划范围内，各项建设用地必须符合土地利用总体规划和年度利用计划，严格按规划和计划审查、报批，理使用土地，尤其是严格把好农用地转用审批关，除一些特殊情况外，没有农用地转用计划指标的，一律不予批地，充分发挥规划和计划的调控作用。要对各类开发区进行全面清查，对未按规定报批的开发区要进行整改，对缺乏建设条件，资金不落实的要坚决停办，能够复垦的要还耕于农。同时要研究失地农民的社会保障制度，维护失地农民的合法权益。

    洪湖市采取严格措施，方式产生新的土地利用和闲置浪费，具体采取了四方面的措施。第一，必须强化政府对土地供应得唯一主体地位，进一步建立完善土地收购储备制度，高度垄断一级土地供应市场，从源头上杜绝多头供地了；第二，要增加保有存量建设用地的经济能力，再积极为税务部门提供资料，确保原划拨土地使用税征收到位，促进用地者精打细算，尽量少占土地，滕出多余土地；第三，提高增量用地成本；第四，按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地，对于限制性项目，提高供地标准和条件，防止低水平重复建设，浪费土地资源。

    （六）运用经济手段，鼓励土地集约利用

    洪湖市充分运用经济手段鼓励用地单位集约利用土地，主要包括四个方面：一是实行土地出让金政策，可允许原划拨土地使用权入市交易，原用地者只需向国家缴纳土地出让金中部分。同时可考虑根据规划确定平均的容积率指标，原划拨用地改建、改造时只需按平均容积率对应的出让金标准缴纳有偿使用费，从经济上鼓励用地者在规划许可的范围内自觉提高土地的利用强度；二是减缓交纳城市基础设施配套费及有关税费，如旧城改造、企业撤迁改造的建设用地项目，可考虑减半或缴纳基础设施配套费、土地契税等；对在城区内利用存量土地进行开发建设或提高土地利用强度的，只要符合规划，可减免有关税费。三是在收购和处置土地中保留原用地者的相应权益，可运用土地保权书的办法，由政府收回闲置土地，保留原用地的一定时期的在新的区位的用地权益，以促进存量闲置土地尽快盘活利用。

    （七）加强土地利用监管，建立集约用地考评机制

    洪湖市实行项目竣工用地专项验收制度。现场核对用地位置、开发用途、容积率等指标，对未达到土地有偿使用合同或划拨决定书确定的用地控制指标的，必须按照合同约定或决定书规定的有关条款追究违约责任。对不落实建设用地相关控制指标要求，土地集约利用水平不高的地方，不得扩大现有建设用地规模，并暂缓办理该地方新的农用地转用、土地征收审报手续。对落实建设用地指标控制制度较好，土地利用集约度较高的地方，优先办理农用地转用、土地征收审报等手续。