[摘要］新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、国土整治等方方面面，需要一整套完备的政策体系和行之有效的对策作支撑。在新农村的实际建设过程中出现了各种问题和不足，在土地资源利用方面的问题尤为突出，出现了许多不尽如人意的情况，很多人把“新农村建设”误读为是“新村”建设，造成了新农村建设中土地资源的不合理利用，如建设用地多、农业用地少、土地利用浪费现象普遍存在等，这些问题不能不引起我们的重视。本文以即墨市为例从地理学、生态学、资源经济等角度深入地分析了该市在土地资源利用中的问题，试图探讨新农村建设大背景下的土地资源集约利用的对策，以实现新农村建设中的土地资源合理高效的利用和开发，促进经济社会的和谐发展。

    [关键词］新农村建设   土地资源   集约利用

    1.引言

    随着经济的快速发展，郊区城市化、城乡一体化、乡村城镇化、新农村建设进程加快，对土地资源的需求量越来越大，然而土地资源的自然供给却是有限的，如此 “三化一新”需要我们转变原有观念，使土地资源利用从传统的利用方式向高效科学的方式转变；从粗放利用向集约利用转变。基于此，国内外许多专家学者对土地资源的集约利用做出很大的贡献。本文是在充分学习和吸收了专家们的观点并调查和综合分析了一些客观实际情况，以即墨小城为例，探究一下新农村建设背景下土地资源的集约利用。

    2.土地集约利用概述

    2.1土地资源集约利用的内涵

    目前关于土地集约利用比较流行的观点是：土地集约利用，其基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地利用的集约度。土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘，以节约用地和高效用地为原则，是投入产出比和土地利用经济效益最高。但是由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的，理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上集约利用，反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用。另外建设用地由于其功能的多样性，土地利用价值或效果很多方面不是经济指标所能衡量的，也就是说其集约度很难简单地采用经济投入产出指标进行衡量或评价，其集约利用内涵丰富而复杂。

    2.2土地资源集约利用的原则

    2.2.1节约性原则

    节约性原则，就是通过资源的高效和循环利用、合理配置和有效保护，使资源的利用率达到最高利用值。 

    2.2.2高效性原则

    高效性原则是使土地资源有效配置、高效和循环利用，以最少的资源消耗和环境代价获得最大的经济利益和社会效益。

    2.2.3持续性原则

    持续性原则是指土地资源环境受到某种干扰时能保持其生产率的能力。资源环境是人类生存与发展的基础和条件，离开了资源环境就无从谈起人类的生存与发展。土地资源的可持续发展要求人们根据可持续性的条件调整自己的生活和生产方式，在土地资源环境能承受的范围内确定自己对土地资源的消耗标准。

    2.2.4 综合性原则

    综合性原则是指资源的利用要从土地资源的整体结构出发，综合考虑土地资源的利用价值，做到整体开发整体利用而不能只开发利用土地资源的单一价值而荒废或破坏其它的利用价值。

    2.3土地集约利用的影响因素

    一是土地利用类型，通常城市土地利用集约度高，农用地次之，森林和放牧地最低。

    二是土地产品价格，产品价格增高会吸引经营者投放更多的劳动力和资金。

    三是人口密度，在人多地少的地方单位土地面积上投入的劳动力和资金一般会较多。

    四是地价，高地价的地方会使土地使用者充分利用土地，提高集约度。

    3.即墨市新农村建设中土地资源集约利用概况及存在的问题

    3.1即墨市土地资源利用概况

    即墨市土地总面积1840.70平方公里，2007年底，耕地106030.43公顷，占土地总面积的57.6%；园地7112.17公顷，占总面积的3.86%；林地10220.82公顷，占总面积的5.55%；居民点及工矿用地20126.61公顷，占总面积的10.93%；交通用地7839.66公顷，占总面积的4.26%；水域面积18085.19公顷，占总面积的9.83%；未利用土地14655.47公顷，占总面积的7.97%。

    由以上数据可知，即墨市建设用地所占比重较大，农业用地受到较大威胁，土地利用还是比较粗放的。经分析，原因主要有三点：

    第一，非法建设的开发区占地面积较多

    在新农村建设中，个别村镇假借建设农业园区建设圈占土地，过不多久就变为经济开发区或高新技术开发区，变成休闲度假和住宅场所，甚至成为大量高档宾馆饭店的聚集区，尽管叫“农业园区”，从调查的实际情况来看，现有的一些农家乐、休闲农庄等农业园区基本都是占用了大量的耕地。据统计自1998年以来，新建的工业园区已达298个，其中至今仍未被利用的有80多处，还有3个大型开发区未被启用。

    第二，房地产市场失控

    据调查发现自1998年以来仅仅即墨市市区的中型和大型楼盘就开发了36个，还不包括小型楼盘在内，十年中市区面积向外围扩大了三分之一多。尽管从2002年市政府就加大对房地产市场的监管力度，严格控制商住地的审批手续但是房地产市场依然处于迅猛增长阶段。

    第三，对新农村建设的“误读”

    由于对新农村建设的认识不到位或不全面，造成新农村建设重在“建设”的观点，片面的追求工业与企业的建设和发展，而且目前大多处于粗放的追求数量的阶段，对农业发展的重要性在认识出现了一定的偏差。

    3.2即墨市新农村建设中土地资源集约利用存在的问题分析

    新农村建设不仅是经济建设，它涵盖农业生产、农民生活、农村管理、国土整治等方方面面，因此新农村建设中土地资源的集约利用也要涉及到多个方面。当前即墨市新农村建设在用地过程出现的问题：一是土地利用类型的规划问题，二是在用地中出现的管理问题。出现这两个问题的原因在于未处理好以下两对关系：

    第一、新农村建设与现代农业建设的关系。新农村建设是当前和今后一个时期“三农”工作的重要任务，因此首先是建设现代农业，发展农村生产力，特别是要大力加强农业综合生产能力建设，这是新农村建设的根本。一定要注意防止和及时纠正忽视发展农业生产的倾向。

    第二、新农村建设与村庄建设的关系。进行村庄建设，改善居住环境，是新农村建设的重要内容。但必须明确指出，新农村建设不单是村庄建设。新农村建设不能违背农民意愿、不讲条件、搞不切实际地大拆大建，更不能在新农村建设中搞形象工程。

    但是目前即墨市土地资源利用方面的调查显示，当前即墨市在新农村建设中由于各方面的原因，土地资源利用状况不容乐观，其主要问题表现在以下几个方面：

    3.2.1土地利用中浪费现象普遍存在

    第一，村庄布局零乱，规模偏小

    以家庭为单位的农业生产方式，使农村土地利用格局形成了相对封闭的不规则单元，农村居住分散化问题一直没有很好的解决，农民长期习惯以“居民点+责任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“满天星”式的分布格局。造成土地资源的大量浪费。

    第二，新农村建设中的“空壳村”现象严重

    新农村建设中普遍存在的问题是：建设在前、规划滞后，模式在前、政策滞后，实践在前、理论滞后。旧村改造不力，“空壳村”现象突出，有的地方不注意旧村改造，农民富裕后旧房不拆盖新房。导致村庄内部旧宅基地闲置，未能及时退耕还田，村庄建设向外围扩展。形成了“外光内糠”的空壳村。特别是沿海地区村庄集中居住区、现代农村社区和新型农民公寓建设日益兴盛，例如即墨温泉旅游度假区，农村居民地点突击似的大拆大建，一户多宅等新的土地圈占和浪费现象非常严重。

    第三，村办企业分散，造成重复建设

    调查发现，由于土地使用制度的限制，“乡办企业在乡，村办企业在村”粗放生产，重复建设，基础设施一厂一套，不能科学合理的利用资源，占用土地较多。例如，村里的印刷厂和镇上的包装厂各自上马自己的项目，不能共用基础设施，重复建设，浪费严重。

    3.2.2城市用地规模扩大速度高于人口增长速度，利用集约程度偏低

    近年来，城市建设外延扩展速度较快，用地增长快于人口的增长，人均建设用地面积偏大。1997年至2003年，城市面积增加123.3%，人口增加84.3 %，城市用地规模弹性系数(城市用地规模增长率与城市人口增长率之比)为1.46，超过合理限度1.12;城市人均用地125. 34平方米，比国家规定的指标120平方米，超5.34平方米，存在着建筑密度偏低、建筑容积率偏小、土地集约化利用程度不高的问题。

    3.2.3园地、林地减少，引起生产性农用地总量的减少

    1997年以来，园地、林地分别减少1186.O1公顷和468.72公顷，共计1654.72公顷，年均减少275.79公顷。由于耕地与园地、部分林地之间具有利用上的可逆性，近几年一定数量的园地转为耕地，从表面数量上看，耕地没有减少，实质是生产性农用地(包括耕地、园地、林地)总量在减少，这种结构的变化将影响农业生产的后劲。

    4.即墨市新农村建设中土地资源集约利用的对策探究

    新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针，描绘出一幅新农村的美好蓝图。这20字方针，既是我国新农村建设长期的奋斗目标，也是新农村建设的必由之路，各个方面相互联系、互为因果，主要包括发展新产业、建设新村镇、构筑新设施、培育新农民、树立新风尚等方面的丰富内涵。发展新产业、建设新村镇、构筑新设施，就要求我们必须在农村各项建设集约利用各种资源，土地资源也不例外。针对即墨市在新农村建设中的土地利用问题，现进行以下几点土地资源集约利用对策探究：

    4.1坚持土地资源节约利用

    4.1.1建立城乡建设用地的统一市场，节约公共基础设施用地

    新农村建设中，要走集中统一建设的路子，小城镇和有条件的村庄要实行综合开发，集中配套建设，建一片成一片，防止遍地开花，分散建设，尤其是小城镇的建设，要做到三个集中，即乡镇工业向工业小区集中，居民住宅向住宅小区集中，商贸经营向市场和商贸区集中，同时要统一安排道路、供水、供电、通讯、办公、文教卫生等公用基础设施建设，做到“一盘棋”。

    4.1.2加大迁村并点力度

    在即墨市村庄建设总体规划的指导下，缩并自然村、建设中心村、整治“空心村”，降低农户建设用地面积，提高土地利用效率。结合即墨市实际，可以分三个层次来进行。第一，对经济较发达、建房农户较多的城市近郊村庄，按照统一规划，开发农户多层住宅小区，腾空的土地转为建设用地。第二，对东部环境优美的沿海小镇及周边的自然村庄或零星村宅，以小镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，形成规模的旅游度假区。第三，对离市中心较远以发展农业为主西部地区（蓝村镇除外，蓝村镇是即墨市的重点镇是全国工业百强镇），加大科技投入，发展集约农业。

    4.1.3因地制宜地开展以“空心村”整治为重点的旧村改造工作

    在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。要挖掘村庄内部土地资源潜力，充分利用村庄内的闲散地，废弃地及其旧宅基地，严格控制村庄建设用地向外延扩大，旧村址及时复耕还田。旧城改造中要杜绝建平房，控制建而二层别墅楼，提倡建多层公寓楼和住宅小区，有条件的村庄要逐步向楼房发展。

    4.1.4深化土地使用制度改革，提高农地非农化成本

    目前，土地使用制度的改革对于通过提高土地占用成本，促进土地持续利用起到了积极作用。但是，同时在一定程度上存在着土地资源的滥占滥用的现象。因此，须进一步深化土地使用制度改革，尤其是完善农村集体土地人市制度，可以实行直接入市、公用事业用地市场价征地人市和按谈判价格将农村集体土地征购入市的制度。这样可以大幅提高农地非农化成本，减少建设部门对农地资源的不必要的占用。

    4.2坚持土地资源高效利用

    土地资源优化配置表现为宏观、中观、微观三个尺度的模式，宏观层次配置是指土地利用类型在各产业部门的用地分配，中观层次配置是各产业部门根据自身用地指标进行部门内用地组合，微观层次配置是指地块内部不同品种或类别的配置。

    4.2.1优化土地资源配置

    土地集约利用涵括土地优化配置，土地的优化配置可以实现集约利用，土地优化配置实质上可以理解为以土地可持续利用为根本目标和准则,在一定区域内使土地资源需求既能满足当代社会经济发展的需要，又不对人类未来的发展造成威胁。土地资源利用存在的问题归根结底是资源短缺与低效利用造成，必须要通过优化配置来提高土地的利用效率和产出效率。即墨市政府土地管理部门，要根据即墨市土地的区位特征和各类用地需求，按照“地尽其力，优地优用”的原则因地制宜，确定合理的区域用地数量、结构、功能分区优化土地资源的合理配置。

    4.2.2调整农业产业结构

    调整农业产业结构是实现土地资源的优化配置和土地资源的持续集约利用的必然要求。调整即墨市现有的农业产业结构，建立起与市场经济发展相适用的有利于新农村建设的合理的农产品结构，大力发展经济作物，增加单位土地面积的经济产出，在有限的土地资源上产出尽可能多的经济效益。东部沿海各镇的盐碱地以开发旅游业和养殖业为主，西部较肥沃的土地发展高效优质农业，对个别的低矮山区发展林业和果树栽培。对每一类土地实行分类指导，合理确定，不能“一刀切”，以发挥每类土地的最高利用价值。

    4.2.3加快科技创新，发展高效农业

    从即墨市主要农产品产量状况看，即墨市农业发展还是以传统农业为主，经济效益较高的蔬菜水果业近几年却有所下降，因此加快科技创新，发展高效农业是新农村建设中集约利用土地对农业的新要求。第一、加快科技向现实生产力的转化，向科学技术要效益，提高农产品的产量和质量。第二、鼓励创新，既要有技术创新又要有管理创新，提高农产品的投入产出比率。第三、增加经济效益较高的蔬菜水果业在我是农业中所占的比重。第四、大力发展和推广无土栽培技术，尽可能的节约土地，争取在有限的土地上创造更高的价值。

    4.2.4准确计算土地利用集约度，加大技术，人才，劳动力投入

    土地利用集约度的提高是有限度的，理论上当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上集约利用，根据即墨市的具体情况，对西部几个农业大镇进行土地利用集约度计算，找出最合理的集约边界，加大技术，人才，劳动力的投入实现即墨市农业用地的集约利用。

    4.3坚持土地资源可持续利用

    土地资源集约利用研究的理论基础是可持续发展理论，土地资源的集约利用的实现目标是追求土地利用效率的最大化，节约建设用地资源，以实现土地资源的可持续利用为最终目标，土地资源的可持续发展是土地资源集约利用的必然选择，因此要实现土地资源的集约利用必须坚持土地资源可持续利用的原则。

    4.4加快城市建设发展，促进土地集约利用

    目前，即墨市正处于工业化、城市化快速发展时期，应以国有企业改革为契机，通过土地置换提高城市用地效率，并促进城市土地的生态利用;可以借助中心镇、中心村的建设，促进人口向城市集中，减少村镇分散布局对于土地的过多占用;促进工业向园区集中，提高非农业建设用地效益;借助农村人口向城镇转移的契机，推进农业土地经营向规模经营，切实提高农业用地集约经营程度与经济效益。

    4.5大力发挥政府的宏观调控功能

    完全依靠市场调节不可能形成土地资源的集约利用模式,必须建立起政府对土地市场的宏观调控机制,并通过法律手段和管理体制的改革来促进土地资源的优化配置与资源的集约利用。

    一要严格执行《土地管理法》和有关法律法规规定，认真贯彻国家关于节约和合理利用土地、切实保护耕地的方针政策，搞好土地利用总体规划与部门、行业规划相协调的前提下确定。

    二要加大违法占地监管力度，当地政府及国土资源部门要进一步组织土地开发整理工作，为农村经济建设和新村建设提供有力的土地资源。对不符合国家产业政策和土地利用规划的项目用地以及一户多宅、超标准用地、占优补劣，基本农田保护措施不落实及严重的土地违法违纪案件，一经发现严查到底。还应加强土地动态巡查，没有合法用地手续的，任何建设项目不得开工；并对通过整理新增加的耕地，采取行政的、法律的、经济的和科学技术手段加以保护，严肃查处违法占地、侵害农民利益、破坏基本农田等大案要案，加强新农村建设中的土地管理。

    三要加强土地整理，增加农地储备。随着人口增长和社会经济的发展，农地占用逐年增加，农地面积在大幅度减少。尽管在工业化、城市化的发展时期，占用一定数量的农地是必要的，但过多占用，加之农业技术进步较为缓慢，一定技术条件下农业生产力提高幅度有限，则会造成农地短缺，对粮食安全造成直接威胁。目前，当地政府及国土资源部门应注重加强土地整理，调整土地利用结构，以增加土地的有效供给;对土地资源进行复垦、改造及调整，促进农业土地利用有序化、合理化、科学化程度的提高;通过农业补贴政策，适度实行一定规模农地的休耕制度，并采取企业改制迁并、村落归并、农田整理、废弃地复垦等各种行之有效的土地整理方法，提高农地质量，增加农地储备，进一步改善农业生产环境。

    5.结语

    土地资源是不可再生资源，它的有限性决定了他的稀缺性。社会主义新农村建设是全面提升我国现代化水平的重大而又艰巨的历史性任务，在农村的发展建设中对土地的需求又是在不断增加的，新农村建设中发展经济与保护土地资源一直是一对并存的矛盾，任何时候都无法消除，但是，我们可以通过研究探讨去建立合理的土地利用机制，使经济发展与保护土地资源协调发展。为此，应继续探讨新农村建设背景下土地资源的集约利用，以实现经济社会和资源保护的和谐发展，实现整个人类社会与自然环境的和谐发展。

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