中国目前已经进入工业化和城市化的加速发展阶段，这一趋势将成为今后几十年经济发展的主要特征。江苏省作为中国东部经济发展最活跃、人地矛盾最突出的省份之一，这一特征带来的GDP高速增长、经济结构加速转型的同时，城镇用地规模进一步扩张明显。

　　一、江苏省城镇土地利用的现状及问题

　　“九五”以来，江苏省城市土地利用呈现以下特点：

　　首先，城市建成区发展迅速。“九五”以来，江苏省城市用地面积扩张较快，其建成区面积由1996年的1189 平方公里增加到2012年的2856 平方公里，增加了140%，同期，城市人口从2676万人增加到3160万人，增加18%，建成区面积增加的速度是城市人口增速的7倍多。

　　其次，城市土地总体上处于粗放状态，土地资源可持续利用受到挑战。根据《中国城市统计年鉴》计算得出，2012年人均城市建设用地90.37平方米，高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，城市单位建成区的人口密度大幅下降，约由每平方公里2.3万人下降到每平方公里1.1万人。

　　再次，闲置土地面积较大。江苏省2012年建成区面积2856 平方公里，其建成区面积在全国位居第二，根据相关研究资料的研究，按10%-15%的闲置率计算，用地潜力约为285.1-428.4平方公里，其闲置土地面积相对较大，土地利用呈不集约状态。

　　2005年，国务院发布了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》明确提出了加强节约和集约利用土地资源的要求，重点研究并提出城市建设节约利用和集约利用土地的政策措施，党的十八大作出了落实资源节约优先战略、大力推进生态文明建设、坚持走新型城镇化道路等重大战略部署。

　　江苏《新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020）》中明确提出要推进新型城镇化与城乡发展一体化发展，到2020年，全省常住人口城镇化率由2013年的64%达到72%。

　　新型城镇化与城乡一体化的快速推进，将进一步促进城乡空间布局的优化及可持续发展能力的增强，与此同时，也会扩大对土地资源的需求，而建设用地空间不足，土地供需矛盾日益突出，则成为制约其发展的瓶颈，因此如何立足实际，全面推进节约集约用地，盘活存量建设用地，走内涵挖潜的路子，实现节地水平和用地效益双提升则成为当前和今后亟待解决的问题。

　　城镇低效用地再开发是目前土地节约集约利用实践探索的热点，它是化解土地需求与土地有限供给矛盾的现实需要，同时也是盘活城镇存量土地、提高土地利用率的一个重要手段，是城镇功能新陈代谢的必不可少的过程。

　　二、江苏城镇低效用地再开发建议

　　在“四化”快速推进的过程中，江苏城镇低效用地再开发需要跳出传统的思维模式，借鉴国内外的实践经验。韩国的新村运动是政府适度扶助，重视村庄“自我发展”；日本造村运动是发挥各村优势，打造本村“拳头产品”；美国旧城改造则是保留与再造，创造社区企业模式；英国则注重功能再造模式等。又如东莞、中山为代表的中心镇同步发展模式；以广州和惠州为代表的中心城区重点发展模式；深圳全市的土地国有化模式等，国内外成功案例为江苏城镇低效用地再开发的实施，提高了可借鉴之路。

　　江苏城镇低效用地再开发要在借鉴这些经验的基础上，结合本区域实际，因地制宜，制定相应的政策措施，用创新的理念，新的机制及新的运作模式加以解决。

　　（一）科学编制城镇低效用地再开发专项规划

　　城镇低效用地再开发应本着“统一规划、分期改造”的原则。在开发之前，要对城镇低效用地进行战略性的规划研究，调查其土地利用现状、区位环境、人口与基础设施等情况，科学编制城镇低效用地再开发专项规划及具体项目改造方案，并与土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划相衔接，作为指导城镇低效用地再开发的依据，避免城镇低效用地的无序开发。

　　（二）改变政府传统的管理理念、方式

　　当前土地的再开发利用，主要是由政府征收国有土地上房屋，并收回国有，或征收集体建设用地并完成拆迁后，出让或者划拨土地，由建设单位完成开发改造任务，这种传统的土地改造由于将被改造地块的单位和个人排除在改造利益分配之外，政府或开发建设单位与被改造者双方容易产生冲突和对抗，甚至出现流血事件，在一定程度上，改造难度较大，再加上政府的财力有限，以至于改造效率低效，甚至无法开展。要改变这种传统的管理理念，应在不违反法律法规的原则下，允许存量土地使用权人按照规划对土地进行再开发（除因公共利益需要必须对土地进行收购储备外），允许土地使用者在符合“三规”的前提下，可以自己，也可以与他人合作等方式，对土地进行开发改造。这在某种程度上调动了土地使用权人再开发改造的积极性，提高了低效用地改造效率，加快改造进度，最大限度地盘活存量建设用地，增加土地的有效供应。

　　（三）制定存量与增量建设用地的差别化管理政策

　　存量建设用地和增量建设用地虽然都是建设用地，但是由于经济发展阶段、社会管理基础及市场发育条件的不同，土地管理政策和制度也应该有所差别。新增建设用地由政府垄断，收益由政府支配，政府可以采取划拨、招、拍、挂等出让方式进行处置，权利关系相对简单，而存量建设用地，则是分散在各土地使用权人手中，政府不能随意处置，其收益也要兼顾各方，且其权利关系相对较为复杂。二者不同的特点，则在客观上要求实行不同的管理方式，但在现实中，未明确区分存量建设用地与增量建设用地的管理方式。随着存量建设用地市场化趋向越来越明显，公民的法制观念和维权意识越来越强，这就急需对存量建设用地和增量建设用地进行差别化管理，进而提高土地利用效率。

　　（四）引入市场化运行模式

　　目前的旧城改造，则是行政和市场相结合的运作模式，政府一边是宏观监管的身份，一边是改造者的身份，身兼裁判员和运动员。因此，为使土地资产的价值得到最大程度显化，土地权利人不仅能享受土地增值收益，而且长远收益得到保障，则需将市场机制引入到城镇低效用地再开发中，采用市场化运行方式，把政府的主导权转归市场，一方面可以通过政府监督有效化解市场风险，另一方面可以利用市场机制实现效益的最大化，进而推动城镇低效用地再开发顺利进行。