编者按: 

　　2017年1月3日，经李克强总理签批，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神，中国土地学会联合中国国土资源报社，开展了“学习解读《全国国土规划纲要（2016～2030年）》系列专访”活动，对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿，以飨大家。 

　　 2017年4月10日，中国土地勘测规划院总工程师张晓玲研究员接受了专访，就我国国土空间规划的发展历程、《纲要》编制新理念等问题阐述了自己的观点。张晓玲同志长期从事土地管理政策、土地利用规划、国土空间规划研究，在《纲要》编制过程中，她作为技术团队负责人，对部分专题研究、《纲要》文本编制及相关技术工作组织等，付出了艰辛努力。 

　　感谢张晓玲同志接受专访、审核文稿并授权发布！感谢中国土地勘测规划院祁帆、肖宇等同志的辛勤劳动！ 

　　张晓玲：合理开发利用国土空间建设美好家园 

　　1作为国土空间规划领域学者，您如何看待我国国土空间规划的发展历程？ 

　　早在1935年，我国地理学家胡焕庸先生在其论文“中国人口之分布”中，画出了“黑龙江瑷珲－云南腾冲线”，这条北东-南西向的直线将中国切分为两大板块：人口密集的东南部和人口稀疏的西北部，东南部居住着全国96%的人口，西北部只有4%。80多年来，历经数次人口普查，两侧一直表现出明显差异，呈现稳定的经济地理分布特征。人口、经济发展和建设活动大都集中在该线东南侧。东西两侧人口比重大体上保持在94%和6%；而东南侧的国内生产总值占比也长期保持在94%以上。这是我国上世纪有关人类活动最为生动的空间描述，正因为如此，“胡焕庸线”被称为近百年中国地理最重要的发现之一。从国土空间角度看，该线深刻揭示了漫长历史发展过程中，国土开发及人类活动在空间上的集聚性与非均衡性规律，是研究和探讨国土开发战略不可回避的现实。 

　　建国以后，我国开展了大规模的自然资源科学调查与综合考察工作，初步掌握了自然条件的基本状况和自然资源的数量、质量与分布规律。20世纪70年代末80年代初，当国际上提出环境与发展问题之际，国内科学界和决策部门也已深刻认识到合理利用自然资源、加强生态环境建设的重要性。国家先后组织实施了全国土地资源、水资源、农业气候资源及主要生物资源的综合评价与生产潜力研究，组织开展农业区划。在自然资源调查评价基础上，结合国家国土整治任务需要，开展区域资源开发与经济发展研究，为相关空间规划提供科学依据。这期间，以竺可祯、吴传均、陈传康等为代表的老一辈地理学家，逐步建立了与广义的“土地”概念基本一致的国土空间内涵，即国土空间不仅包括了土地、水、矿产、生物、气候、海洋、旅游等各类资源，也涵盖了经济社会基础和条件。国土空间是资源、环境、人口、经济的复合系统，是各要素相互作用的结果。研究国土空间问题，本质上是探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。在此基础上，形成了自然资源、地域开发、国土整治等相关理论，并在国家和区域国土空间规划和宏观决策中发挥了重要作用。 

　　1987年，国家出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务，即确定区域自然资源的开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，明确主要城镇的性质、规模及其相互关系，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施，提出环境治理和保护的目标和对策。1990年，由当时的国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，明确了全域国土开发整治的目标、产业的总体布局、综合开发的重点地区、基础产业布局、国土整治与保护，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题。由于各种原因，这个规划并未得到批准实施，但规划中许多国土空间开发的战略思想对后来的国土开发利用、形成国土空间格局具有较为深远的影响。 

　　21世纪初，国土资源部先后下发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》等文件，在深圳、天津、新疆、辽宁、广东等地开展国土规划编制试点工作，并相继形成了系列成果。随着社会主义市场经济的不断发展，这个阶段国土空间规划有四个转变，即从规划计划型到规划引导型；从突出资源开发利用到开发利用和保护相统一；从追求经济发展到协调经济发展与人口、资源、环境；从以产业为核心到协调地区空间布局。 

　　2010年，《全国主体功能区规划（2011-2020年）》发布，规划立足区域资源禀赋，围绕工业化城镇化建设，在国家层面划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并提出不同区域的发展策略。主体功能区规划立足区域资源禀赋，区分主导功能，为国土空间规划工作提供了有益探索，但也存在保护主题不够突出、规划实施难以落地等问题。 

　　2013年，国土资源部、国家发展改革委员会牵头组织编制《全国国土规划纲要（2014-2030年）（草案）》，确定了未来国土集聚开发、分类保护、综合整治、支撑保障体系建设及配套政策完善等主要任务，更加充分地体现了国土空间规划的基础性、综合性和战略性特色。 

　　2017年1月3日，经李克强总理签批，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》正式颁布。 

　　总体上看，建国以来，我国国土空间规划在经历了建国初期夯实资源基础、上世纪八十年代逐步繁荣成型、新世纪再度试点探索、近年有所突破等曲折发展过程。伴随这个过程，由于工业化城镇化快速发展和长期在国土空间上缺乏顶层设计等因素，导致国土空间矛盾日益突出、区域差距过大等问题，这是我们研究探讨国土空间规划应着力解决的现实意义所在。 

　　2作为《纲要》编制亲历者，您认为《纲要》编制面临哪些新形势和新要求？ 

　　党的十八大以来，党中央、国务院提出了一系列新发展理念，提出生态文明建设、新型城镇化建设战略、脱贫攻坚等一系列国家战略，要求坚持用途管制，建立空间规划体系，推动多规合一。与此同时，经济社会的快速发展，技术水平的不断革新，人地关系在时空坐标上也发生巨大变革，对更加强调以人为本的国土空间规划提出了新的更高要求。面对新形势新要求，国土空间规划要落实新发展理念，在继承中发展，在总结中提升。尤其需要在立足现实基础和发展优势，兼顾效率效益与公平正义，统筹政府管控和市场主导，以问题导向为切入点，在规划定位、规划目标、规划基础、规划内容、规划体系、规划实施上不断深化研究，谋划符合时代发展需求的空间蓝图。 

　　一是规划定位要突出统领。国土空间规划对涉及国土空间保护、整治、开发的各类活动具有指导和控制作用，应具有综合性、基础性、战略性和约束性特点，对相关规划涉及国土空间安排具有引领和协调作用。 

　　二是规划目标要紧扣问题导向。结合经济社会发展的时代特征，客观诊断国土空间开发利用存在的不平衡、不协调、不可持续的问题，寻找解决问题切实可行的规划方案，明确实施路径，制定有限目标，强化目标实现的可操作性。 

　　三是规划基础要有提升和深化。在经济发展和人口、资源、环境相协调的要求下，不断深化资源环境承载力的理论方法和应用研究，推进资源环境监测预警，深入研究新时期人地关系对国土空间格局演变产生的深刻及长远影响，加强对国土空间组织的动态分析等，进一步提升规划编制的科学性。 

　　四是规划内容要有机融合。在现有各类空间规划的基础上，充分吸收核心内容，寻求规划协同的最大公约数。衔接各类规划的基础标准，协调空间管理的各类规则，推进规划基础平台建设。尤其要注重多规之间融合，而不是多规拼合。 

　　五是规划实施要改革创新。结合自然资源资产产权体制改革、自然资源统一监管等发展需要，以用途管制为核心，整合管控手段和效力，建立符合管理需求的规划实施机制，真正把国土空间用途管制落到实处。 

　　六是规划体系要适应需求。新形势下国土空间规划要在现有行政管理界限基础上，结合行政管理的特点、区域发展的需求、点轴集聚的实际，体现全国层面、省级层面、跨省（区、市）重点区域、省（区、市）域内重点区域的国土空间规划，在县市层面实现多规合一，建立多尺度、多层次的规划体系，全面支撑经济社会发展。 

　　3作为《纲要》编制执笔人之一，您认为《纲要》编制的新理念有哪些？ 

　　与三十多年前相比，当今经济社会条件已发生了天翻地覆的变化，编制国土空间规划的理念也应与时俱进。 

　　一是国土空间开发利用应与资源环境承载能力相匹配，促进人地和谐。突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，根据资源禀赋、生态条件和环境容量，从国土空间系统各要素入手，对不同区域资源环境的限制性和适宜性进行评价，识别国土开发的资源环境限制性要素及限制程度。在此基础上制定资源环境保护措施，通过用途管制规则、区域政策引导和国土综合整治等多种途径，来缓解资源环境约束。关于特定区域的资源环境承载能力，由于理论研究和技术手段等多方面制约，现阶段尚无获得广泛认可和接受的成熟方法，但通过对区域资源环境承载状况（如限制因素、限制程度及其与资源环境状况）进行评价，综合诊断存在的资源环境问题，不仅是必要的，也是可以实现的。 

　　二是集聚开发作为国土开发的主要方式，提升空间利用的效率和效益。我国还处在社会主义初级阶段，发展生产力、提升经济水平、建设富有竞争力的国土的任务仍然艰巨。中外实践证明，集聚式开发是国土空间开发的主导方式，也是发展的必由之路。国土空间的开发利用要以点轴为开发重点，最大限度地发挥城市和工业集聚效益，充分提升有限开发空间的利用效率和承载能力。与30年前国土空间格局设想不同，当今我国需要构建“多中心网络型”的工业化城镇化开发格局，推进国土开发集聚区建设，培育形成由国土开发轴带组成的网络型开发格局。 

　　三是重视对国土实施差别化保护，改善生态环境质量。针对不同地区国土空间开发特点，根据自然生态禀赋、功能定位和空间开发导向，确定不同的资源环境保护主题和保护级别，明确分类分级的保护重点。同时，要以点上开发促进面上保护的理念，通过实施据点式开发，促进更大范围的国土保护。在充分认识国土空间价值体系的基础上，促进实现国土全域保护。基于这个理念，国土开发利用过程的保护是广义的、全域的。换言之，保护并非仅仅只是重要生态功能地区的任务，每个地方都有保护的任务，不同的是各地保护的主题不同、保护的程度各异。 

　　四是以国土综合整治为主要手段，加快修复和提升国土功能。针对经济快速发展导致局部地区国土空间功能退化和质量下降等问题，必须综合采取各类措施，实施国土综合整治，修复受损国土的生产、生活、生态功能，提升生态系统活力和人居环境质量。开展国土综合整治的重点，包括城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带和海岛等类型区域。城市化地区主要任务是开展城市低效用地再开发和人居环境综合整治；农村地区主要任务是实施田水路林村综合整治和高标准基本农田建设工程；生态脆弱和退化严重的重点生态功能区，主要任务是实施生态修复工程；矿产资源开发集中区的主要任务是加强矿山环境治理恢复，建设绿色矿山；海岸带和海岛地区主要任务是修复受损生态系统，提升环境质量和生态价值。 

　　五是加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展。集聚开发与均衡发展是国土空间开发中必须处理好的一对矛盾。在坚持集聚开发、重点发展的同时，要通过公共资源统筹配置和要素平等交换，促进国土均衡发展。从这个角度看，实现区域均衡主要有三个途径，一是以重点发展的城市化地区和发展轴带，带动相邻区域整体发展；二是扶持落后地区加快发展，缩小区域发展差距；三是加快推进公益性基础设施和环境保护设施建设，促进区域和城乡之间基本公共服务均等化。特别是对老少边穷地区、资源型地区，开发开放的边境中心城市、边境口岸城市等特殊地区，要结合地方发展特点，给予特殊支持政策，引导国土空间均衡发展。 

　　六是加强引导和管控，优化国土空间开发结构。正确处理好市场在资源配置中的决定性作用与政府在国土空间用途管制中的作用，是做好国土空间规划必须面对的问题，也是如今市场经济和计划经济两种条件下编制国土空间规划的本质区别所在。市场经济条件下，政府必须坚持底线思维，设置生存线、生态线和保障线作为国土空间开发利用的基础，守住资源环境的底线。要针对不同地区资源环境禀赋、国土开发现状等因素，合理确定国土开发强度，促进人与自然和谐相处。与此同时，要尊重市场经济的客观规律，在人口流动、产业发展、城镇成长发育等方面，充分发挥市场的引导作用。同时，通过国土开发、保护、整治等重大格局的目标引导，重大基础设施体系的谋划和建设，分区引导政策实施等途径，来引导人口流动、产业发展和城市建设，促进形成和谐美丽、富有竞争力的美丽国土。