2017年4月，国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学研究员接受了专访，就《纲要》中国土开发的“五维”导向进行了详细的阐述。黄征学研究员是我国国土经济和区域经济领域的知名专家，一直积极致力于推进我国国土规划工作，主持完成《中国国土空间开发总体战略研究》、《引导长江经济带新型城镇化发展研究》、《统筹东中西协调南北方问题研究》和《空间规划体系》等重大课题研究，多次受邀参加全国国土规划研讨并承担了有关专题的研究。 

　　感谢黄征学研究员接受专访、对文稿进行审核并授权发布。 

　　黄征学：国土开发的“五维”导向 

　　1您认为《纲要》中国土开发体现了哪几方面的导向？ 

　　国务院2017年1月颁布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》（以下简称《纲要》）以开发、保护、整治“三位一体”总体布局开局谋篇，对国土开发、保护、整治做了全面系统的部署，提出了许多创新性的思路，是引领国土空间科学合理利用的纲领性文件。仅从国土开发的角度看，《纲要》审时度势，把握规律，优化结构，突显了集聚开发、轴带引领、问题导向、陆海统筹和开放合作等“五维”导向。

　　2为什么《纲要》要把集聚发展摆在突出的位置？又主要向哪些区域集聚呢？ 

　　集聚开发，还是分散发展，一直是区域经济发展的难题。越来越多的研究表明，集聚是世界许多国家或地区经济发展普遍存在的且对经济社会发展有正面效应的地理现象。世界银行《2009年世界发展报告》指出“从全世界范围看，经济活动往往集中在少数地区”、“发达国家的人口和经济分布更为集中”。改革开放以来，我国经济也有集中发展的趋势。东部沿海地区GDP比重从1978年的49.91%上升到2015年的57.90%，提高了7.99个百分点。除沿海之外，交通条件改善为我国国土开发向纵深发展创造了条件。在大型综合交通走廊形成发展轴，在交通最为发达的区域形成城市群，是大势所趋。

　　《纲要》首次明确提出“以集聚开发为重点，鼓励有条件地区率先发展，最大限度发挥集聚效益，提高对周边地区的辐射带动能力”。在推进集聚开发的重点区域方面，《纲要》强调了在“资源环境承载力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区”和重要的国土开发轴带两类地区。而城市化地区集聚开发的区域主要是《全国主体功能规划》中的3个优化开发地区和20个重点开发地区，国土开发轴带的集聚开发区域重点是“4横4纵”发展轴。在城市化地区的集聚开发中，《纲要》突出强调了京津冀、长三角、珠三角、东北、中原、长江中游、成渝、关中等8个城市群的发展重点、支持政策等内容，表明城市群作为推进新型城镇化的主体形态，在国土开发中将继续受到重视和关注。同时，在农产品主产区“实行点状开发、面上保护，促进人口向城市和重点小城镇集中”的开发模式，也从小的空间尺度体现了“集聚发展”。

　　以城市群、发展轴为集聚开发的组织模式，加快构建多中心网络型开发格局，不仅顺应了经济社会发展及其客体必须在空间上集聚成点、发挥集聚效果的客观要求，也有利于在一定程度上改变我国人口大流动、资源大调动的局面，达到国土开发高效、集约的效果。

　　3为什么国土开发要强调轴带引领？《纲要》中讲的轴带引领又有什么新特点？ 

　　我国经济进入新常态以来，经济增长的新空间逐渐南移，四大板块发展格局不断被打破，东中西发展差距和南北分化两大问题同时凸显。依托重要的交通干线，发挥轴带引领作用，统筹东中西、协调南北方，构建多中心网络化开发格局，促进要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置，增强区域之间协调联动发展，是国土开发的必然要求。

　　目前，我国已形成的陇海-兰新、长江、沿海、京广京哈、包昆等“2横3纵”5条轴带，构成了承东启西、连南贯北的“主骨架”。同时，依托沪昆高速铁路、京兰高速铁路等骨干交通基础设施的建成和建设，结合统筹东中西、协调南北方的现实需求，《纲要》除了以往国家规划明确的5条轴带之外，还加密了东西向、南北方轴带的密度，在南北方分别新增了“沪昆轴带”和“京兰轴带”，提出“建设京九轴带”。新增的三条轴带也是在国家规划中首次出现。经济发展轴带也由“2横3纵”变为“4横4纵”。除此创新之外，《纲要》还明确了“4横4纵”8条轴带的战略定位、发展方向和发展重点，把“沿海轴带”、“包昆轴带”、“长江经济轴带”和“陇海-兰新轴带”作为对接“一带一路”倡议的重要支撑，将国内轴带与国际经济走廊紧密连接在一起，统筹了国内发展和对外开放。

　　以轴带引领为重点，加快构建综合运输通道，强化区域联动，不仅能增强国土开发轴带沿线地区要素流动与产业协作，而且能推进形成沿重点开发轴带的城镇、产业密集带，有利于实现构建“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的目标。

　　4在全面建成小康社会的大背景下，《纲要》如何彰显区域发展中的问题导向？ 

　　问题区域是全面建成小康社会的短板，是区域协调发展的薄弱地带。自1982年启动“三西”（甘肃省定西、河西和宁夏西海固）扶贫计划，开创国内有计划、有组织、大规模“开发式扶贫”的先河以来，国家已逐步开始重视革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等特殊类型地区的发展。除传统的“老、少、边、穷”等特殊类型地区外，国家“十三五”规划更是把特殊类型地区拓展到资源枯竭、产业衰退、生态严重退化以及老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区等困难地区。特殊类型地区由原来的“4大类”扩展到“4+3+3” 大类。以问题为导向，突出制约特殊类型区域发展的瓶颈，指明发展方向、发展路径、发展重点，加大政府支持力度，是促进区域发展差距缩小、实现均衡发展的重要举措。

　　《纲要》遵循国家“十三五”规划的思路，从“兼顾效率与公平，统筹配置公共资源，推动城乡区域协调发展”的角度，提出特殊类型地区要“优先保障民生设施建设空间，促进基本公共服务均等化。”《纲要》全面系统论述了赣闽粤原中央苏区、陕甘宁、大别山、左右江、川陕等重点贫困革命老区以及沂蒙、湘鄂赣、太行、海陆丰等欠发达革命老区差异化的支持领域和发展重点，明确了新疆、宁夏、广西、内蒙古、西藏等五个民族自治区和青海及四省藏区的发展路径，指明了新疆、西藏、云南、广西、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等八个边疆省区开发开放的重点方向和战略定位，具有战略性、前瞻性、指导性和可操作性。除此之外，《纲要》也明确了资源枯竭、产业衰退、生态严重退化以及老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区等问题区域的发展方向。

　　“一分部署，九分落实”。《纲要》最后重点从加大对特殊类型地区的投入力度、建立多元投入激励机制、调动各种社会力量共同参与等方面，提出了推动这些类型区域的配套发展政策，有利于实现国土协调发展的目标。

　　5《纲要》中讲的陆海统筹开发有什么新内涵？自“十二五”规划提出“陆海统筹”理念以来，国家加强了对沿海地区发展的指导，相继出台了一系列国家层面的沿海地区发展规划，海洋经济和临港产业的规模效益明显提升。“十八大”后成立了国家海洋委员会，加强海洋事务的统筹规划和综合协调，陆海统筹发展局面逐步形成。《纲要》进一步强化了陆海统筹，推进了空间布局、海岸带、海域开发、生态环境等重点领域的协同发展，对形成海陆一体、互促、和谐的统筹开发格局具有重要指导意义。

　　《纲要》明晰了海洋国土的经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障4方面的作用，首次在全国规划中提出陆海统筹要在“发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾”等5方面协同共治。《纲要》以港、城、河、海、岛、滩、渔、矿等要素为基础，以城市、港口为依托，以河流、交通线、岸线为纽带，构建海陆产业联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局。明确提出要大力发展海洋渔业、滨海旅游、港口物流、石化、钢铁等海洋产业和临海产业，优化海洋产业结构，到2020年海洋产值占GDP的比例达到9.5%，到2030年达到14%，提高海洋经济增长对国民经济的支撑水平。在产业布局方面，《纲要》强调在东部沿海地区“建设世界级石化产业基地”、“促进精品钢基地建设”、“合理布局建设有色金属基地”，“推动形成我国北部、东部、南部三个海洋经济圈。”《纲要》还从海洋生态和战略通道建设的角度，提出“构建以海岸带、海岛链和各类保护区为支撑的“一带一链多点”海洋生态安全格局”、“加快建设国际国内综合运输大通道”等内容。

　　强化陆海统筹，明确统筹重点，有利于优化沿海地区、海岸带、海域开发等3个层次、3个方面的空间布局，有利于统筹协调海陆资源的综合开发、利用和保护。

　　6在国家深入实施“一带一路”倡议大背景下，国土开发中的开放合作有什么新内容？ 

　　党的“十八大”以来对“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域”做出系列部署，提出了“一带一路”发展倡议，更加重视沿海开放、沿边开放、内陆开放的互动，促进开放空间从沿海向沿边延伸，不断优化开放空间布局、促进区域协调发展、打造东西呼应、海陆并进的空间开放格局。

　　《纲要》紧紧把握国家战略导向，提出深入推进“一带一路”建设倡议实施，促进国际与国内区域经济发展互联互通，形成沿海、沿江、沿边区域合作与开放新局面。”在深化沿海、沿边开放方面，《纲要》强调“东部沿海地区全面参与国际分工，主动融入经济全球化”、沿边地区要“加快建设边境经济合作区、跨境经济合作区、跨境旅游合作区”以及“加快边境中心城市、口岸城市建设，加强基础设施与周边国家互联互通，发展面向周边的特色产业群和产业基地”。在促进陆海双向开放方面，《纲要》提出要重点“打造新欧亚大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅”等6条国际经济合作走廊、“海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道”。在加强合作方面，《纲要》提出“建立健全两种资源、两个市场运行机制”、“建立稳定和谐互利的资源开发利用利益共享机制”、“扩大国内短缺能源资源进口”、“推进技术交流与合作”。

　　以“一带一路”倡议为统领，不断深化开放合作，以开放促改革、以合作促共赢，积极主动融入新一轮全球经济整合，促进沿海开放、沿边开放、内陆开放协调互动，有利于构建高效规范的国土开放新格局。